Введение
1.Понятие публичной политики
2.Стратегии публичной политики
Заключение
Список литературы
Содержание
Коснулась она и СССР, но, после непродолжительного периода гласности в эпоху перестройки она начала приобретать другое звучание — правящая элита в настоящее время стремится отгородиться от общества. Лоббистические движения, действия олигархов и принятие политически-важных решений в настоящее время недоступны для нашей страны. Они не освещаются в СМИ, более того, СМИ не являются на данный момент сдерживающим власть механизмом, скорее власть сдерживает общество при помощи информации, поданной в угодном ей виде. В-третьих, влияние на формирование государственной политики. Государство как общенациональный институт по определению призвано представлять публичные интересы общества. Существующие в настоящее время гражданские и другие общественно-политические институты представляют мнение определенной части населения и не способны взять на себя функцию общенационального института.
Именно благодаря влиянию общества на государства и государства на общество возможно осуществление легитимности государства. Там, где частные интересы (государственно-бюрократические, партийные, социальные, олигархические, конфессиональные) обретают доминирующее влияние, политика государства уже не совпадает с публичной. Настоящие причины того или иного государственного решения ускользают от народа и остаются в тени, что в корне противоречит понятию публичной политики.
В четвертых, огромную роль для публичной политики играет политическое просвещение граждан. Данный пункт особенно важен в том случае, когда большинство граждан страны не понимает сущности законов и функций того или иного политического субъекта. Граждане втягиваются в процесс размышлений, помогающий сделать осознанный выбор позиций.
Таким образом, публичная политика в той или иной стране зависит от уровня демократии - выше в демократических государствах, ниже — в тоталитарных и посттоталитарных. Россия в настоящее время находится лишь на первом этапе становления публичной политики, для осуществления которой следует использовать следующие стратегии — артикуляция общественных интересов, публичный контроль деятельности власти, влияние на формирование государственной политики, политическое просвещение граждан. ЗаключениеПубличная власть — явление до сих пор не сформировавшееся в современной науке. Это обусловлено как спецификой подхода к понятиям (когда публичная власть может быть рассмотрена как освещение процесса власти, или как процесса участия в государственной деятельности), так и относительно молодым возрастом ветви политологии. Во многом публичная власть зависит от соотнесения понятий частного и целого, при котором общественные проблемы в современном обществе выходят на первый план, причем сфера действия общественности постоянно расширяется, а сфера политического уменьшается, сужается до минимума. Публичная политика представляет собой новую фигуративность государства, поля политики, журналистики, социальных наук.
Публичная политика нарушает привычный взгляд на дихотомичность, задающуюся привычными оппозициями: политика — журналистика, политика — социальные науки, журналистика — социальные науки. Развитие публичной политики во многом определяется уровнем развития государства — выше в демократических государствах, где она воспринимается как нечто само собой разумеющееся, ниже — в тоталитарных и посттоталитарных, где придется еще приложить немало усилий для становления публичности власти.
Список литературыГалкин А.А. О модели публичной сферы / А. А. Галкин // Россия в условиях трансформаций. — М.: Центр развития политического центризма. - 2002. - Вып.2. — С. 96−128;Заболотная Г. М. Проблема публичной сферы в современной политической теории / Г. М. Заболотная // Вестник Тюменского государственного университета. - 2004. — № 4. - С. 121−127.Красин Ю.А. Публичная сфера и публичная политика в российском измерении / Ю.А. Красин // Публичная политика в России: Сб. статей / Под общей ред. Ю.А. Красина. - М.: Альпина бизнес Букс. 2005. — С. 15−32Красин Ю.А., Розанова Ю.М. Публичная сфера и государственная публичная политика в современной России (Круглый стол / Ю.А. Красин, Ю.М. Розанова // Социологические исследования. - 2000. - № 10. — С. 84 —
91 Оболонский А. В. Этика публичной сферы / А. В. Оболонский // Общественные науки и современность. — 2008. — № 2. — С. 52−67.Сулимов К.А. Публичная сфера как условие политических сообществ: между иерархией и гетерархией / К.А. Сулимов // Тезисы докладов. Международная научная конференция «Трансформация политической системы России: проблемы и перспективы», Москва, 22−23 ноября 2007 г. — М.: Российская ассоциация политической науки, 2007. — С. 289−292.Шматко Н. Феномен публичной политики / Н. Шматко // «Социологические исследования», № 7, 2001, С. 106 — 112.
1.Галкин А.А. О модели публичной сферы / А. А. Галкин // Россия в условиях трансформаций. — М.: Центр развития политического центризма. - 2002. - Вып.2. — С. 96−128;
3.Красин Ю.А. Публичная сфера и публичная политика в российском измерении / Ю.А. Красин // Публичная политика в России: Сб. статей / Под общей ред. Ю.А. Красина. - М.: Альпина бизнес Букс. 2005. — С. 15−32
4.Красин Ю.А., Розанова Ю.М. Публичная сфера и государственная публичная политика в современной России (Круглый стол / Ю.А. Красин, Ю.М. Розанова // Социологические исследования. - 2000. - № 10. — С. 84 — 91
5.Оболонский А. В. Этика публичной сферы / А. В. Оболонский // Общественные науки и современность. — 2008. — № 2. — С. 52−67.
6.Сулимов К.А. Публичная сфера как условие политических сообществ: между иерархией и гетерархией / К.А. Сулимов // Тезисы докладов. Международная научная конференция «Трансформация политической системы России: проблемы и перспективы», Москва, 22−23 ноября 2007 г. — М.: Российская ассоциация политической науки, 2007. — С. 289−292.
7.Шматко Н. Феномен публичной политики / Н. Шматко // «Социологические исследования», № 7, 2001, С. 106 — 112.
список литературы
referatbooks.ru
ОБЩЕСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА КАК НАУКА И СОЦИАЛЬНАЯ ПРАКТИКА.
Е.Ф. Гречнева
БГУ г. Минск
В статье раскрываются многие важные для современной политической науки и социально-политической практики вопросы, связанные с ролью государства и институтов гражданского общества в управлении обществом, формировании общественной политики, в управлении экономическими, социальными и иными процессами. Рассматриваются актуальные для современной науки проблемы становления общественной политики как сферы исследований, как нового типа политики государства.
Общественная (публичная) политика как научная дисциплина по своему предмету, содержанию, границам сопоставима с такой научной дисциплиной как сравнительная общественная политика, которая является важнейшей частью современной политической науки.
Сравнительная общественная политика в качестве самостоятельной сферы исследований появилась в середине ХХ века и в настоящее время относится к числу приоритетных направлений политической науки. Современная политическая наука рассматривает общественную сферу как сферу интересов общества в целом. Общественная политика выступает как ключевая фаза современного политического процесса.
Общественная политика это особый род активности государства, общественных и частных организаций, которая нацелена на удовлетворение потребностей общества.
Современная общественная политика является важнейшим показателем уровня демократичности политической системы, она невозможна вне демократии.
Общественная политика – это особая область государственного управления, роль которого в современных общественных процессах все время возрастает.
В современной научной литературе все чаще высказывается точка зрения, согласно которой политология как наука имеет ярко выраженный управленческий ракурс, в ее структуре все большее место занимают проблемы государственного и политического управления, и поэтому возможно в качестве самостоятельной отрасли политической науки выделить государственное управление и политику (public administration and policy), предметом исследования которой станет организация и деятельность государственных органов и связанных с ними предприятий и учреждений по удовлетворению общественных интересов. [1. С. 4.]
В политической науке накоплен богатый опыт исследования сферы публичного управления и политики, существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН и других международных организаций. Но пока в молодой белорусской и российской политологии существует проблема формирования категориального аппарата, а также проблема соотношения и взаимосвязи научных категорий, применяемых в данной области исследований.
В отечественной политической науке наиболее часто используются термины государственная политика, общественная политика, государственное управление, тогда как западная наука применяет в основном две категории public policy и public administration. В литературе широко используется также понятие публичная политика, но практически не употребляется понятие публичное управление.
В 70 - е годы XX века в западной политической науке появились систематические сравнительные исследования публичной политики. Сформировалось множество подходов к содержательному определению публичной политики, появилось множество вариантов ее классификации.
Сравнительные исследования развивались по многим направлениям. Исследовались региональные аспекты публичной политики, сравнивались различные ее сферы: здравоохранение, налогообложение, развивался сравнительный анализ социально-экономических теорий, которые являются важным фактором влияния на проводимые государствами политики, изучались воздействие государственных структур и иных социальных акторов на общество и реализацию общественных интересов, результаты обратной связи государства и общества.
В современных условиях актуальность данных исследований возрастает, что обусловлено взаимосвязанностью и глобализацией мировых социальных и политических процессов, сравнительный анализ здесь дает ответ на вопрос, как конкретная политика, имеющая национальный характер, будет влиять на политику соседних стран и наоборот. Уличные волнения в разных странах, выборы или острое противостояние политических сил, а также многие другие события зарубежной и глобальной публичной политики становятся неотъемлемой частью общественно-политических дискуссий в каждой стране.
Публичная политика как наука – это система научных концепций, теорий, понятий и методик, которые позволяют провести анализ происходящих процессов и явлений, понять их причины, предсказать возможные сценарии развития событий в будущем, выработать стратегию развития общества по решению наиболее актуальных для него проблем.
Особенностью категории «публичная или общественная политика» является то, что ее употребление в последние годы все шире выходит за пределы политической науки и проникает в сферу социально-политической практики.
Публичная политика выступает как неотъемлемая часть современного политического процесса. Она включает в себя регулирование важнейших для общества областей: налоговой системы, здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости.
Любая диспропорция или трудность в развитии общества становится политической проблемой, если ее решение затрагивает интересы многих людей и зависит от волевого решения власти. Экономические проблемы, школьная реформа, налоги, охрана памятников, все эти проблемы являются, в том числе, проблемами политическими, ибо требуют вмешательства власти и особого политического решения.
Сравнительный анализ публичной политики позволяет правительствам и иным субъектам публичной политики ответить на вопросы, что делать или не делать, почему делать или не делать, ответить на вопрос как делать, как решить конкретные проблемы, которые в разных странах имеют общий характер и общие основания, такие как безработица, бедность, детская смертность, преступность и т.д.
Понятие «публичная политика» первоначально появилось в рамках теории либеральной демократии, которая отстаивала ценности гражданского участия в политическом процессе, в том числе через политические дебаты и дискуссии, создание добровольных ассоциаций граждан для отстаивания своих интересов. Но в научный оборот оно стало вводиться только в первой половине XX века, когда возникла потребность оценить реальные достижения правительств в обеспечении потребностей общества.
За прошедшее с тех пор время было создано немало различных определений публичной политики, в современной политической науке существует множество точек зрения по поводу того, что есть публичная политика.
Иногда публичную политику определяют очень просто: публичная политика – «это все то важное, что делает правительство», или публичная политика — это политика, проводимая в интересах «публики».
Один из известных исследователей в области публичной политики, американский политолог Лейн так определяет публичную политику: «Публичная политика – это деятельность всех агентов, вовлеченных в производство и исполнение решений относительно распределения общественных ресурсов и производства общественных благ». [4.С.264].
В современных исследованиях общественной политики она также связывается с деятельностью публичного сектора и природой общественных благ. В публичный или общественный сектор включается все, что связано с удовлетворением общественных потребностей.
Публичная сфера – это сфера, которая охватывает интересы общества в целом. Ученые выделяют в ней четыре главных компонента.
Экономический. Общественный сектор экономики, производство благ общественного пользования, политика перераспределения доходов для удовлетворения общественных нужд.
Социальный. Общественные и государственные службы социального обеспечения. Сюда включаются пенсии, пособия, занятость, здравоохранение, образование, общественный транспорт и средства коммуникации, сохранение среды обитания, защита от преступности и коррупции, коммунальное обслуживание, поддержание социальной стабильности и комфортности для населения.
Гражданско-политический. Негосударственные самодеятельные объединения и ассоциации граждан, гражданская сеть формирования общественного мнения, центры гражданской солидарности.
Социокультурный. Институты воспроизводства и сохранения духовных ценностей и культурных кодов общества.
В рамках такого подхода преобладает мнение о том, что в государственной политике следует выделять ее главный стержень – социальную политику, в гражданских ожиданиях – социальные ожидания. Их совокупность составляет ядро публичной сферы – социальную сферу. Точка зрения, согласно которой понятие публичной политики идентично социальной политике, поддерживают многие ученые.
В публичной сфере в современных условиях действует не только государство, на поле социальной деятельности вышли другие «игроки» - негосударственные субъекты, выражающие интересы тех или иных групп общества. В современных условиях проблема их взаимоотношений с государством является чрезвычайно важной. Их взаимодействие оказывает непосредственное влияние на функционирование всего общественного организма.
В развитых странах Запада благодаря «третьему сектору» (первый – это сектор коммерческий, частный, второй – сектор государственный) государству удается справиться со многими социальными проблемами. В странах Запада с каждым годом растет число некоммерческих и негосударственных организаций, предназначенных для формулирования и реализации общественных интересов.
Сфера публичной политики на современном этапе включает в себя многих новых посредников между властью и обществом. В роли посредников выступают многочисленные некоммерческие организации, различные консультативные и общественные советы при органах исполнительной власти. Возросла роль некоммерческих организаций особого типа – Центров публичной политики, увеличилось влияние правозащитных организаций, 2 Сунгуров А. Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России.// Полис, 1999, 6, с. 3 предпринимательских структур и финансово-промышленных групп.
Известный немецкий социальный философ Ю. Хабермас рассматривает публичную сферу как «область социальной жизни, где могут обсуждаться дела, представляющие общий интерес, где различия во мнениях могут регулироваться рациональными аргументами, а не обращением к устоявшимся догмам и обычаям». Он считает, что главная особенность современного государства – это его способность договариваться с гражданами по самому широкому кругу вопросов. [3. С. 301]
В современном обществе, считает ученый, постоянно расширяется сфера действенности общественности, возрастает роль автономных объединений общественности, то есть таких объединений, которые не производятся политической системой в целях легитимации, и не являются частями этой системы. По мысли немецкого социолога, эти объединения должны возникать спонтанно из повседневных практик, и иметь проницаемые границы. [5.C.109]
Представление о публичной сфере как сфере общих интересов граждан, как своего рода арене для обсуждения общих проблем и формирования общественного мнения по поводу общих интересов, как области общественной жизни, в которой общественное мнение формируется посредством неограниченной дискуссии по предметам общего интереса – это то, что объединяет многие исследовательские подходы. То есть важнейшей характеристикой публичности политики является расширение процесса разнообразных коммуникаций общественных групп по поводу целей и задач государственной власти и местного самоуправления. Но в то же время публичная сфера не должна быть ограничена информационно-коммуникативными отношениями, так как она есть та область общей практической деятельности, в рамках которой происходит достижение разделяемых всеми целей.
В современной литературе часто высказывается точка зрения, согласно которой появление общественной политики как нового типа политики связано с кризисом социального государства. Оно оказалось неспособным справиться со многими новыми общественными проблемами, и поэтому стало стремиться часть своих функций переложить, с одной стороны, на институты «гражданского общества», а с другой – на «нейтральную» инстанцию – экспертов, выступающих от лица науки.
Пришедшие к власти элиты, ориентированные на идеологию неолиберализма и неоконсерватизма потребовали переосмысления целей государства и внедрения в систему государственного управления и политики «рационального» менеджмента, научно обоснованного и деидеологизированного. Появились представления об общественной политике как новом способе государственного регулирования, особенностью которого является «интервенция» практиков в область политического. Так как изменились социальные условия политических практик, появилась потребность в новых политических формах и новых профессионалах - экспертах, социальных работниках. В результате «интервенции» в сферу политики экспертов, аналитиков, специалистов в области социальных наук, «интеллектуалов», публицистов и журналистов изменяется само содержание термина «политика». Она становится единством политического действия, научной рефлексии и деятельности СМИ.
Исследования публичной политики на Западе уже давно сформировались в самостоятельную дисциплину, выступающую от имени науки о «государстве в действии». Однако, заявляя о себе как о науке, которая является наукой о «публичном действии», она на деле часто отходит от принятой в академическом мире модели познания и принимает форму совокупности методик, предназначенных для лиц, принимающих решения, т.е. решает задачи публичного менеджмента. [5.С. 106 - 112]
Сегодня в научной литературе, в публицистике все чаще высказывается точка зрения, согласно которой, публичная сфера – это все то, что открыто обществу, все, что обращено к обществу, подлежит критике и общественному обсуждению. Поэтому именно в публичной политике проявляется демократическая природа государства. Публичная политика своей сутью имеет прозрачность и открытость действий органов власти, ее подлинная сущность в подконтрольности обществу и общественному мнению.
Демократическая публичная политика более разнообразна, более широка по охвату сфер общественной жизни, отчетливо выражена ее связь с демократическими характеристиками политической системы (партии, избирательные системы, гражданские инициативы, местное самоуправление). Публичная политика в демократических государствах логически венчает пирамиду демократии, ибо она характеризуется не только институтами и процедурами, но и существом самой проводимой политики.
Демократические институты и процедуры в демократических государствах дополняются демократическими стратегиями, содержание которых опирается на принципы приоритета прав человека, свободы и справедливости. Именно для демократических государств характерным является ориентация публичной политики на максимальное удовлетворение интересов общества.
Исследования публичной политики и демократии за последние три десятилетия показали, что существует тесная зависимость между политическим режимом и ориентацией государства на удовлетворение общественных потребностей. [4. C. 279]
Государство должно эффективно управлять общественными делами, предоставлять гражданам качественные услуги, создавать устойчивые и надежные государственные институты и структуры. Основным инструментом политики все равно остается государство, хотя в современных условиях значительную роль играет гражданское общество и рыночные механизмы.
В современных демократических государствах государственная политика – это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти, с привлечением институтов гражданского общества. Это позволяет подключать ресурс гражданских инициатив к формированию государственной политики.
В таком контексте также проявляется «публичность» политики, которая связывается с расширением общественного участия в принятии общественно-значимых решений.
Сегодня многие российские и белорусские ученые подчеркивают, что в публичной политике главную роль по-прежнему играет государство, и поэтому можно ее определять как государственную публичную политику. Она государственная, так как ее основным субъектом остается государство, она публичная, так как современное демократическое государство представляет общие интересы граждан, оно нацелено в своей деятельности на реализацию общенациональных интересов, она публичная, так как разрабатывается с привлечением институтов гражданского общества, открыто и гласно.
Момент гласности как ключевой момент публичной политики подчеркивается в научной литературе весьма часто. Известный российский политолог, С.П.Перегудов во многих своих последних работах подчеркивает, что публичная политика – это та сфера политических отношений, в которой институты государства и гражданского общества взаимодействуют в условиях относительной гласности (публичности).[2. С. 139 – 151]
Понятие «публичность» в реальной политике часто отождествляется с понятием «зрелищность», с нахождением на виду, «мельканием» в СМИ, с присутствием в медиапространстве.
В современных сравнительных исследованиях публичной политики исследователи выделяют такую важную проблему, как зависимость публичной политики от идеологической ориентации властвующих партий и от характера партийных систем. Эта проблема в политической науке продолжает вызывать серьезные споры, в ней можно выделить два диаметрально противоположных подхода. Подход, который основан на пренебрежении партийной политикой, отдает предпочтение государству как фактору реализации публичной политики и второй подход, который признает роль политических доктрин в формировании целей и задач публичной политики.
Существует такой подход, согласно которому процесс выработки политических стратегий, основан на политико-экономических доктринах, поэтому публичную политику можно рассматривать исходя из существующего в современных обществах раскола на два основных партийных крыла: «левые» и «правые».
Политико-экономической доктриной «левых» является политика выравнивания распределения благ, услуг и возможностей в настоящем, так как из-за прошлых отношений неравенства нарушились принципы социальной справедливости.
Политико-экономическая доктрина «правых» - это политика индивидуальной свободы, которая стимулирует производительный труд посредством рынка, и это является более важным, чем социальная справедливость. Для создания большего благосостояния и продуктивности в будущем политическое действие должно сегодня организовать общество так, чтобы повысить производительность, обеспечить индустриальный и технологический рост. Этот подход связан с сохранением неравенства в обществе, с признанием богатства, с признанием необходимости высоко оплачивать профессионализм и компетентность.
Исследование в этой области показали, что политическое доминирование «левых» может не всегда являться обязательным условием для высокого уровня социальных расходов, но доминирование «правых» партий всегда приводит к понижению уровня расходов на социальные нужды.
Интерес к взаимосвязи партийных программ и проводимой государством публичной политикой стимулировался изменениями, которые происходили в характере партий и партийных систем. В этой связи исследователи подчеркивают, что в большинстве случаев сохраняется определенная адекватность политики победившей партии или коалиции партий своим предвыборным обещаниям и по предвыборным партийным программам можно в целом судить о характере будущей публичной политики.
Исследования в этой области также подтверждают, что и партии, вошедшие в правительство, и те, которые не вошли в него, рассматривают свои программы как влияющие на публичную политику, но при этом победившие партийные программы сильнее связаны с публичной стратегией, чем проигравшие.
Рассматривая проблему взаимосвязи между публичной политикой и стратегией политических партий, можно обнаружить и иной подход – пренебрежение партийной политикой. Его сторонники утверждают, что главным фактором для определения политического курса страны выступает уровень ее экономического и социального развития, а не предвыборные программы политических партий, так как социально-экономические параметры развития страны заставляют различные партии действовать похоже/ [4. С. 278]
Несмотря на критику, влияние этого направления сохраняется в политической науке, ибо невозможно не учитывать социальные и экономические условия при выработке публичной политики, так как политика вырабатывается не в вакууме. Выбор тех, кто формулирует политические цели и принимает политические решения, опирается на возможности общества и его материальные ресурсы.
Западная политическая наука не считает эти подходы исчерпывающими, считая, что область сравнительного анализа публичной политики является открытой для новых подходов и новых теорий. Поэтому сфера сравнительных исследований в политической науке неуклонно расширяется.
Большим влиянием в современной политической науке пользуется теория публичного (социального) выбора. Она активно используется для описания публичной политики, позволяя создать логическую картину поведения акторов при выборе публичных целей, когда ориентация на максимизацию собственной выгоды сочетается с институциональными и идеологическими факторами в деятельности государства.
В сфере сравнительных исследований публичной политики применяются и многие другие подходы, которые позволяют описывать и сравнивать публичную политику.
Демократические страны более чем два столетия накапливали опыт общественной активности, которая составляет стержень взаимоотношений власти и общества в публичной сфере, и благодаря которой государственная политика изменила свой характер.
На современном этапе в демократических государствах стержнем государственного управления становится ориентация на демократический стиль управления, эффективное государство, расширение сферы политики до уровня публичной политики.
Отсутствие публичности в политике, по сути дела, исключает общество из диалога с властью и тем самым формирует несбалансированную модель взаимодействия власти и общества.
Литература:
Государственное политика и управление: Учебник. Под ред. Л.В. Сморгунова. – М.2007.
Перегудов С.П. Гражданское общество как субъект публичной политики. «Полис», № 2, 2006. С. 139 – 151.
Политическое управление: Учеб. Пособие. Под ред. В.С. Комаровского, С.В. Рогачева. М., 1999.
Сморгунов Л.В. Сравнительная политология: теория и методология измерения демократии. Изд. СПб. ун-та, 1999.
Шматко Н.А. Феномен публичной политики. «Социологические исследования», №7, 2001.С. 106 – 112.
www.ronl.ru
ПУБЛИЧНАЯ ПОЛИТИКА.
Проблема публичной сферы и государственной публичной политики обсуждалась на заседании «круглого стола» в ноябре 1999 года, на котором выступали ведущие специалисты: В.А. Медведев, Ю.М. Розанова, Ю.А. Красин, А.З. Дадашев, В.А. Ядов, Ж.Т. Тощенко, А.А. Галкин и другие1.
Обсуждение проблемы выявило два ключевых момента:
В прежние времена само разделение общественной жизни на две сферы – публичную и частную – не признавалось официальной коммунистической идеологией. Вся общественная жизнь рассматривалась по сути дела как одна публичная сфера. По логике публичное полностью доминировало над частным, вытесняло и поглощало его. В области экономики в результате государственного обобществления собственности частное было делегитимизировано и могло существовать только подпольно. Социально-классовые интересы нивелировались. Цель виделась в том, чтобы достичь социальной однородности общества, при которой частные интересы разных социальных слоёв и общественных групп уступали место общему интересу новой исторической общности – единому советскому народу. Подчинение личных интересов общественным.
Несмотря на «реанимацию» частного в ходе демократической реформации российского общества, проблема публичной сферы стоит сегодня не менее остро, чем в прежние времена. Публичная же сфера, оставшаяся в наследство от советского периода, подверглась разрушению.
Возрождение публичной сферы стало ключевым звеном выхода российского общества из глубокого системного кризиса. Решающий шаг в этом направлении видится в восстановлении государственности как фундамента эффективной публичной политики. Именно государство является инструментом аккумуляции, выражения и защиты общенациональных интересов, на которых зиждется публичная сфера общества.
Ю.А. Красин считает, что в отличие от частных интересов публичная сфера охватывает интересы общества в целом и выделяет 4 компонента:
Экономический - это общественный сектор экономики, производство благ общественного пользования, система перераспределения доходов для удовлетворения общественных нужд.
Социальный: общественные и государственные службы социального обеспечения.
Гражданско-политический: негосударственные самодеятельные объединения и ассоциации граждан, гражданская сеть формирования общественного мнения, центры гражданской солидарности и республиканизма.
Социокультурный: институты хранения и воспроизводства духовных ценностей и культурных кодов общества.
Государственная публичная политика по определению является публичной, так как государство призвано, прежде всего, представлять общие интересы граждан. По мнению Красина, публичная политика государства концентрируется на общенациональных интересах2.
Российский социолог Ядов В.Я. публичную сферу определил следующим образом - это всё то, что происходит на «сцене» и подлежит критике. Тощенко Ж. Т. предложил рассматривать не противопоставление публичного и частного, а сосредоточиться на взаимоотношениях государства и общества. Российский политолог Галкин А.А. высказался за более узкое определение публичной сферы. В его понимании она представляет собой область «соприкосновения и перекрещивания институтов власти и гражданского общества… В государственной политике следует вычленять её стержень – социальную политику, в гражданских ожиданиях – социальные ожидания. Их совокупность составляет ядро публичной сферы – социальную сферу»3.
Таким образом, мы видим, что понимание публичной сферы имеет разные версии и подходы. Нужно сказать, что рассматриваемые определения имеют давнюю традицию за рубежом. Немецкий социальный философ Юрген Хабермас рассматривал публичную сферу как область социальной жизни, где могут обсуждаться дела, представляющие общий интерес, где различия во мнениях могут регулироваться рациональными аргументами, а не обращением к устоявшимся догмам и обычаям. Американский учёный Д. Бохмэн видит в публичной сфере «место социальной локализации рефлексивной активности»4.
Российские политологи отмечают, что постановка вопросов публичной политики существенно отличается от западных стран, где у государственной власти есть противовес в лице гражданского общества. Выделяя публичное в разных сферах жизни Красин Ю.А. выделяет следующие черты5:
В экономической сфере – это политика демократического участия государства в развитии публичного сектора экономики, где возможности частного сектора очень ограничены. Это относится, прежде всего, к производству общественных благ: безопасность жизни, сохранение среды обитания, общественный транспорт, общественные средства коммуникации, культурные ценности знания, а также институты, обеспечивающие сохранность и функционирование этих благ – школы, музеи, библиотеки, театры, некоммерческие организации третьего сектора.
В социальной сфере – это концентрация государственной публичной политики на социальной безопасности и социальном благополучии. Цели политики государства – создание современных систем социального обеспечения, защита общества от криминала, коррупции, чиновничьего произвола, благоприятных условий для воспроизводства ''человеческого капитала''. Особое место в государственной публичной политике занимают проблемы реформирования социокультурной сферы: науки, образования, культуры, здравоохранения, рекреационной и экологической деятельности, жилищно-коммунального хозяйства. Актуальным остаётся вопрос о возможностях и границах коммерциализации этой сферы, а также принципы её функционирования.
В гражданско-правовой сфере – обеспечение форм и средств вовлечения всех членов общества в процесс обсуждения и принятия политических решений. Сильная публичная политика возможна лишь на базе интенсивного развития гражданского общества, гражданской культуры и солидарности. Публичная сфера представляет собой ареал тесного взаимодействия общественных интересов граждан и публичной политики государства.
В российской политической науке представления о публичной сфере и публичной политике, а также вопрос управления являются дискуссионными. Итак, начнем сначала с определений. Сам термин «публичная политика» как перевод «public policy» не является общепринятым в российском обществе. Это же относится и к термину «public administration», который иногда переводят как «общественное управление» или даже «управление обществом». В то же время в англоязычных странах это синоним понятия государственного и муниципального управления, однако, понимаемого, как администрация, которая действует в интересах общества и под его контролем и осознает себя как производное от общества. Во многих регионах России такая ситуация может рассматриваться пока как желаемая цель. Как же сделать наше государственное и муниципальной управление действительно публичным – вот в чем вопрос. Начнём с общей постановки проблемы и представим, что же такое управление в государственном и публичном ракурсе.
Отметим, что различные вопросы управления изучаются многими отраслями знания. Государственное управление является одним из видов управления в обществе. Чиркин В.Е. определяет государственное управление следующим образом:
в узком значении – это административная, исполнительно- распорядительная деятельность государства;
в широком смысле – это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных (а иногда – и некоторых личных) отношений путём деятельности всех ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной, их органов, государственных служащих6.
Подходы к определению «публичная политика».
Публичная политика (public policy), или как часто у нас называют – государственная политика, что, по мнению Сморгунова Л. В. не совсем соответствует исходному понятию, так как помимо деятельности государства сюда входит и деятельность органов местного самоуправления и других субъектов, ответственных за публичные блага, давно была предметом изучения в политической науке. В качестве самостоятельной отрасли в США она была выделена Американской ассоциацией политической науки только в 1951 году среди 17 приоритетных направлений. К началу 70-х годов публичная политика становится предметом сравнительного анализа7. Действительно, иногда понятия правительственная политика и публичная политика совпадают. Поэтому важно понять сходства и различия между ними, учитывая то, что политика требует объяснения, а проблемы являются многогранными.
Авторы сборника «Политическая наука: новые направления» сделали замечание по поводу «нестыковки ряда политических реалий в англоязычной и русскоязычной политической науке, что требует асимметричного перевода». Понятие «public», которое в русском переводе значит в зависимости от контекста «государственный, социальный, общественный, или публичный». Во всех случаях использования этого термина переводчикам приходилось искать русские эквиваленты в силу многозначности понятия. Так авторы данного сборника сочетание «public policy» перевели по преимуществу как социальная политика. Аргументируя тем, что за рамками такого перевода остаётся важный содержательный момент: «public policy» - это область политического управления, подконтрольная публике. «Секретность стоит на пути публичной политики. Стойкое неумение и нежелание делиться властью с собственными гражданами, экспертами или надциональными структурами, не говоря уже о другой ветви власти или других политических лидерах, выводят нашу политику за рамки современности и делают её неэффективной»8.
Между тем в английском языке слово «политика» принимает три разные формы9:
Polity– политическая сфера, различая мир политики и гражданское общество . Учитывая то, что граница между ними является подвижной и зависит от времени, места, традиций.
Politics– политическая деятельность вообще. Всё, что связано с политическим соперничеством.
Policies– публичное действие, которое представляет собой процесс в ходе которого вырабатывается программа политического действия.
Отметим, что видение учёного и политика несколько различаются при анализе публичной политики. Во-первых, политик учитывает меньше подходов, чем учёный. Политик учитывает действия, которые приносят результат (в реальности может быть отдалён), учёный учитывает и те, которые не приносят результат, например, берёт во внимание реакцию общественности. В официальных заявлениях политики выражают своё отношение, тем самым берут на себя ответственность. Пример – глава государства заявляет, что выборы прошли гладко, или президент РФ Путин В.В. в ежегодном послании Федеральному собранию заявил, что «мы» движемся в правильном направлении. Конечно, что бы не говорили официальные лица, какую бы инновацию не вводили, в первую очередь, она будет подвержена критике и использована в качестве «силы» политической оппозицией. Любое правительство в ходе деятельности реализует не одну программу, что предполагает наличие и существование соответсвующих координат. Можно говорить о том, что люди действуют в некой системе координат, исходя из того, что они образуют три широких класса объектов10:
специфические роли и структуры, такие как законодательные органы, исполнители или бюрократия;
ролевые обязанности, такие, как монархи, законодатели, администраторы;
конкретная общественная политика, решения, или обстоятельства, порождающие решения.
Публичная политика как объект политической науки является двусторонним понятием. С одной стороны она является социальным созданием, а с другой - интеллектуальным. Происхождение публичной политики и её анализ связан с изучением действий государства. Интеллектуальными истоками является философская и социологическая мысль. Начало же самой публичной политики лежит в трансформации, которое претерпевает общество. В нём происходят изменения, меняется роль государства. «Современные западные общества являются в значительной степени регулируемыми обществами»11, - пишет В.В. Желтов. К тому же публичная политика неразрывно связана с разного рода общественными движениями и инициативами. Например, в странах Евросоюза последние два-три десятилетия образовалось особое направление общественного развития – «местное развитие». Согласно ему заинтересованные организации, население, местные органы власти решают проблемы сохранения или восстановления лесов, рек, культуры без прямого участия государства12. Данный пример актуален и для Кузбасса, хотя бы в рамках региональной публичной политики, где вопросы состояния окружающей среды и методы добычи каменного угля упираются в безопасность человека. При этом контуры публичной политики не имеют жёстко очерченных границ13. Следовательно, исследователю непросто определить рамки публичной политики. В политической науке используется множество определений политики, и перед нами всегда встаёт хотя бы один элемент: кто является актёром и какая существует проблема, которую они должны решить. На основе этого можно сказать, что публичная политика связана со специфическими действиями. Рассмотрим определения данного понятия.
Арнольд Хайденхаймер, Хьюдж Хекло и Кэролин Адам в книге «Сравнительная публичная политика. Политика социального выбора в Европе и Америке»14 акцентируют внимание на том, почему и с каким результатом различные правительства проводят особые курсы действий или бездействий. При этом необходимо учитывать тип политического режима, историческое развитие, политическую культуру, наличие ресурсов, текущие политические проблемы. Однако недостаточно определять курс через политические и управленческие решения или их отсутствие. Шаркански определяет данный феномен следующим образом: «Публичной политикой является всё то важное, что делает правительство»15. Центральным моментом выступает поиск условий, прежде экономических, определяющих содержание публичной политики. Вопрос экономической переменной возможно даже более значим в данном случае. Необходимо отметить, что любая правительственная программа требует наличие определённых ресурсов и только в некоторых случаях, когда вмешательство власти носит скорее символический характер, можно говорить о том, что затраты минимальны. Например, для того чтобы как-то решить вопрос большого потока автомобилей в Париже, власти распорядились установить чётные и нечётные дни, в которые могут выезжать владельцы технических средств.
Публичная политика, по Лэйну, фактически представляет собой деятельность агентов, вовлечённых в производство и исполнение решений относительно размещения общественных ресурсов, производства и распределения общественных благ. Формирование публичной политики определяется особенностью публичного сектора и природой общественных благ. Несмотря на то, что понятие публичный сектор является сложно определяемым, он может отождествляться со сферой правительственной активности и её условиями; с производством основных государственных решений и его результатами; с правительственными расходами, инвестициями и трансфертами; с государственным производством. Таким образом, публичный сектор выражает сферу публичной политики.
Американский политолог Томас Дай определяет публичную политику как всё то, что правительства делают или не делают. Канадский политолог Ричард Симеон утверждает, что публичные политики – это то, что правительства делают и почему они это делают. Французские исследователи Ив Мени и Жан-Клод Тениг изучение начинают с утверждения о том, что изучение публичной политики не что иное, как определение публичного авторитета внутри общества16. Это позволяет нам определить объект исследования. Это может быть аграрная политика, информационная политика, каждая из которых представлена как правительственная программа в конкретной области (сельском хозяйстве, телекоммуникации). Канадский политолог Мишель Беллаванс даёт схожее определение: правительственные политики определяются тем, что законно утверждённые политические и административные авторитеты решают делать или не делать, и тем, что они делают в реальности. Авторы определений подчёркивают особую роль правительственных актёров. Но если ограничиваться только ими, то это значит, что другие принять участие не могут: политические партии, избиратели, заинтересованные группы. Даже в рамках российского политического процесса мы видим, что строительство многопартийности пока себя, мягко говоря, не оправдывает. «Единая Россия» оказывается и не совсем правая и не совсем левая партия, по заявлениям лидеров партии, а собирается претендовать на универсальное представительство интересов различных социальных групп. Возможно, это реакция на то, что сейчас наблюдается «откат медведей». К тому же на выборах в региональные легислатуры 2005 года прошло кандидатов меньше, чем планировали лидеры «Единой России». Таким образом, нужно учитывать цели правительственных актёров, так как некоторые преследуют корыстные цели, а это уже не публичная политика17.
Американский политолог Дженкинс определяет следующим образом данное понятие: публичная политика представляет решение, которое принимается лицом или группой лиц. Ив Мени и Жан-Клод Тениг представляют расширительное толкование публичной политики, которая «представляет собой программу правительственного действия в одном из секторов общества или географического пространства: здравоохранение, безопасность, рабочие иммигранты, город Париж, ЕС, Тихий Океан и т.д.»18. В этом случае следует отметить, что в таком понимании перекрывается всё публичное действие. Российский социолог Шматко Н.А. определяет публичную политику как симбиоз политического действия, научной рефлексии и акта масс-медийной коммуникации. По большому счёту, осуществляется в порядке интервенции в сферу политики экспертов, аналитиков, специалистов в области социальных наук, «интеллектуалов», публицистов и журналистов. Всё это позволяет говорить о публичной политике, по мнению Шматко, как ином состоянии поля политики19.
Другой подход к определению публичной политики связан обычно с проблемами, конфликтами, требованиями. Одни авторы, например, определяют публичную политику как действия или бездействия в ответ на требования идущие от общества, в том смысле, как их понимает американский политолог Д. Истон. Ф. Фроухок, характеризуя публичную политику, говорит о действиях, которые соединяют цели в случае конфликта между ними, а Дж. Андерсон говорит о действиях, ориентированных на урегулирование проблемы. Для Л. Пола публичная политика является серией действий или бездействий публичных властей, которые выбирают публичные авторитеты в отношении той или иной проблемы или взаимосвязанной совокупности проблем… Далеко не все проблемы являются объектом публичной политики. Такими объектами становятся только те проблемы, которые воспринимаются актёрами политики, которые определяют политическую повестку дня, как публичные проблемы… Необходимые решения и цели являются центральным моментом в определении публичной политики Стефана Брукса. Для него публичная политика определяется границами идей и ценностей, опираясь на которые принимаются решения, осуществляются действия правительством в соответствии с политической ставкой или возникшей проблемой20.
Желтов В.В. выделил элементы, которые помогают характеризовать публичную политику21:
публичная политика означает нормативную рамку действия;
публичная политика комбинирует элементы публичной силы и элементы экспертизы;
публичная политика стремится навести определённый локальный порядок.
На основе данной типологии можно представить системное определение. «Публичная политика – это совокупность действий, ориентированных на решение публичной проблемы в окружении политической системы»22. Канадский политолог Винсент Лемье выделяет пять характеристик системного подхода к анализу публичной политики:
объяснение социальным окружением: все политические решения берут своё начало в социальной толще;
объяснение деятельностью, это распространённый приём, который намечает этапы рационального действия: определение проблемы, выбор цели, выработка решений, воздействие на последствия каждого из решения, отбор наилучшего решения; однако, модель рационального действия не всегда и ни всё может объяснить в публичной политике, так Кингдон Джон выдвинул идею «мусорного ящика», суть которого заключается в следующем: публичная политика является результатом не только рационального действия, а является результатом столкновения трёх течений - проблем, решений и политики;
объяснение отношениями между актёрами: в случае публичной политики действуют не изолированные актёры, а действуют сети;
объяснение при помощи эволюции политики: этот подход больше описательный, нежели объяснительный; через такое описание наблюдаем, как изменялась политика; три этапа – возникновение публичной политики, формулирование политики (адаптация) и осуществление политики;
объяснение цели актёров: вопрос о коалициях, для того, чтобы достичь цели.
1См.: Красин, Ю. А. Публичная сфера и государственная публичная политика / Ю. А. Красин, Ю. М. Розанова // Социс. – 2000. - №10. – С. 84-91.
2См.: Красин, Ю. А. Публичная сфера и государственная публичная политика / Ю. А. Красин, Ю. М. Розанова // Социс. – 2000. - №10. – С. 86.
3Там же.
4См. Ю.А. Красин, Ю.М. Розанова Публичная сфера и государственная публичная политика в современной России («круглый стол») // Социс. – 2000. -№10. – С. 87.
5Там же. С. 89.
6См. Чиркин, В. Е. Государственное управление. Элементарный курс. – М.: Юристъ, 2003. – С. 7.
7Сморгунов, Л. В. Современная сравнительная политология. Учебник. - М.: РОССПЭН, 2002. - С. 359.
8Политическая наука: новые направления. – М., 1999. – С. 14.
9Желтов, В. В. Публичная политика: учебное пособие / В.В. Желтов; ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет». – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. – С. 5.
10Камалов, М. М. Системный структурный функционализм Габриеля Алмонда как методология сравнительного политического анализа / М. М. Камалов // Вестник МГУ. Сер. 12, Политические науки. – 2003. - №5. – С. 73.
11Желтов, В. В. Публичная политика: учебное пособие / В.В. Желтов; ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет». – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. – С. 9.
12Там же. С. 17.
13Там же. С. 18-20.
14Сморгунов, Л. В. Современная сравнительная политология. Учебник. – М.: РОССПЭН, 2002. – С. 359.
15Там же. С. 361.
16Там же. С. 18.
17Там же. С. 34.
18См.: Желтов, В. В. Публичная политика. – Кемерово, 2004. – С. 19.
19Шматко, Н. А. Феномен публичной политики / Н. А. Шматко // Социс. – 2001. - №1. – С. 106.
20См.: Желтов, В. В. Публичная политика. – Кемерово, 2004. – С. 20-21.
21Там же.
22Там же. С. 28.
8
studfiles.net
В мировой политической науке концепт публичной политики прочно занял свое место среди научных школ исследования политической реальности. Будучи сравнительно новым, он впервые утвердился лишь в конце 1970-х годов в политической науке в США, но очень скоро был признан политологическими сообществами практически на всех континентах. Сегодня концепт “Public Policy Analysis” – и тесно связанное с ним понятие “Governance” – все чаще рассматривается как одно из перспективных направлений развития всей политической науки в целом. Отмечается, что в силу своей широты и междисциплинарности это направление может выполнить задачу «увязывания между собой» разных частей политической науки, которые приобретают все большую автономию.
Именно поэтому при создании Исследовательского комитета РАПН по публичной политике и управлению (ИК), мы отразили в его название оба «смысла», а многие наши единомышленники оценили преимущества нового концепта, причем не только в университетах Москвы и Петербурга, но и в ряде региональных вузов, и наш ИК пополнился коллегами из Саратова, Казани, Петрозаводска, Иркутска, Барнаула.
В этот выпуск предлагаются работы практически всех основных «жанров» в рамках анализа публичной политики: концептуальный анализ (Н. Беляева), анализ институтов (Ш. Какабадзе и группа исследователей из проекта «Учитель-Ученики» НИУ ВШЭ), субъектный анализ (А. Сухоруков), анализ конкретных сфер реализации публичной политики (М. Мамонов), а также конкретных «управленческих технологий», используемых при реализации концепта «Governance» (Л. Пиччи). Статья М. Мамонова по просьбе редакции журнала «Полис» будет опубликована в следующем выпуске журнала, посвященном информационным аспектам политической науки.
^ Надеемся, наши публикации продвинут новые объяснительные возможности концепта публичной политики, что поможет расширить инструментарий политических исследований.^ Н.Ю. БеляеваРАЗВИТИЕ КОНЦЕПТА ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ: ВНИМАНИЕ «ДВИЖУЩИМ СИЛАМ» И УПРАВЛЯЮЩИМ СУБЪЕКТАМ
<БЕЛЯЕВА Нина Юрьевна, зав. кафедрой публичной политики НИУ ВШЭ, кандидат юридических наук, профессор. Для связи с автором: [email protected] >
^ Ключевые слова: публичная сфера, публичная политика, публика, манипулирование, governance («взаимное управление»), стратегические акторы, субъекты публичной политики.
^ Публичная сфера и публичная политика: понимая Хабермаса По «классическому» определению Ю.Хабермаса, публичная сфера – феномен современного буржуазного общества (публика, изначально, – это буржуазные салоны, газеты и журналы) [Habermas 1962; 1973]. Классик сформулировал свое отношение к «публичное сфере» довольно давно, когда и описанное им понятие, и уровень развития социума были совершенно другими. На это обстоятельство редко ссылаются. Часто, впрочем, упуская из виду и то, что предложенные классиками идеи, развиваются затем не только их последователями, исследователями и интерпретаторами, но и самими «отцами-основателями», от чего эти идеи, как правило, только выигрывают. В числе немногих, отметивших это обстоятельство исследований, укажем [Красин 2005: 15-32: Публичное пространство…2008; Публичная политика… 2008].
Последние работы Ю.Хабермаса [Habermas 1997: 105-108; Originally published 1989; Хабермас 2008] цитируются реже, а между тем, в них можно заметить серьезные изменения первоначального видения им термина «публичная сфера», которое развивается с развитием самого социума.
С переходом к постмодерну, информационному обществу массовой культуры, электронных СМИ (особенно телевидения и рекламы) публичная сфера ограничивается. ТВ и массовая информация лишает человека необходимости думать; все мнения готовы, комментаторы рассказывают «как на самом деле», общественное мнение формируется, им манипулируют. Публика теряется как единое целое.
Однако необходимость публичности и публичных дискуссий не исчезает. Она переносится на уровень каждого конкретного государственного органа (шире – политического актора, субъекта политики) и каждой конкретной проблемы. И под эту проблему, либо актора, либо под то и другое, создается своя публика.
Публика – это всегда довольно узкий круг граждан, по сравнению со всем населением. Мы ее можем найти в античном полисе, где граждане – меньшинство, по сравнению с не входящими в их число женщинами, детьми, рабами и метеками. В государствах Нового и Новейшего времени – ответственная буржуазия тоже отнюдь не большинство населения государства. Однако само разделение частной и публичной сферы и появление возможностей проведения широких дискуссий по поводу государственных вопросов через опосредованные инструменты (газеты и журналы), позволяющие охватить большее количество граждан, чем, например, могло бы собраться на городской площади, привело к расширению публики и публичной сферы.
Информационное общество с новыми возможностями формирования и манипулирования общественным мнением в своем развитии и движении к постмодерну имеет и другие тенденции, – к рефеодолизации, к новому «синтезу» частной и публичной сфер, где «новые феодалы», создают публику вокруг своего места, города, либо проблемы (так наз. территориальная и/или проблемная привязка) на основе личностных связей.
Происходит конструирование публичных пространств, которые могут пересекаться, но, тем не менее, их много, что соответствует постмодернистской логике повышенной неоднородности сложных систем, каковой является сегодняшнее государство и общество.
В сегодняшнем обществе тенденции массовизации противостоит тенденция рефеодализации, которая, по мнению Хабермаса, может выполнять и положительную функцию, поскольку способствует повышению качества государственного и политического управления. Если публичные органы заинтересованы в решении тех или иных задач, они должны создавать публику и публичность, конструировать публичные пространства, особенно там, где это востребовано интересами стейкхолдеров, лиц, заинтересованных в решение проблемы. При этом нельзя забывать, что Хабермас прямо указывает [Habermas 1997: 105-108], что имеет дело с современными буржуазными демократиями (без прилагательных – прим. авт.) – и более того, применительно к тем странам, где уже создано и функционирует “welfare state”, т.е. «социальное государство», которое во многом берет на себя заботы о социальных нуждах граждан и способно их в основном обеспечить.
С тезисом о «рефеодализации», по нашему мнению, стоит разобраться подробнее, поскольку этот яркий образ и меткое слово довольно точно обозначают те процессы, которые начались в публичной сфере по мере «захвата» общественного мнения средствами массовой информации и в первую очередь телевидением. Кто эти «новые феодалы» публичной сферы? Каким образом им удается «рефеодализировать» публику, т.е., говоря иначе, приватизировать, «присвоить» ее, закрепив за собою контролируемое публичное пространство? В качестве актуальных примеров можно привести закрытые политические режимы, подобные тем, что сейчас рушатся на арабском востоке. Зависимость, подмеченная Хабермасом, по-видимому, «работает». Эта зависимость обнаруживается и на других примерах. По месту жительства, работы или учебы – практически во всех сферах нашего обитания – существует множество способов не только ограничить доступ к необходимой нам информации, но и наполнить окружающее нас публичной пространство информацией, которая будет оказывать на нас влияние.
Напрашивается вывод, что «феодалы публичного пространства» – это владельцы PR-агентств, размещающих наружную рекламу, или, скорее, их заказчики. Это – и директора предприятий и мэры городов, которые стремятся наполнить это публичное пространство по-своему разумению, оставляя нас, таким образом, в положении «информационных крепостных». Подобное сравнение не покажется преувеличением, если «улицу» заменить на телепередачу, а здание офиса – на популярное интернет-издание. Ведущие таких программ и редактора изданий, формируя информационный контент, к которому мы привязаны, начинают завладевать нашим сознанием, предлагать нам не только информацию о событиях, но и отношение к ним, формируя наши оценки текущих общественных событий, а иногда и глубже, – воздействуя на наши установки и ценности.
Противоположный пример – создание сетей социальной солидарности, когда информация, распространяемая конкретным социальным актором, становится консолидирующей точкой для целого общественного движения (требования справедливого возмездия в отношении виновных в гибели в СИЗО адвоката Сергей Магнитского).
Или когда случается общая беда и необходимы срочные согласованные гражданские действия по ее преодолению, как было прошедшим летом с сильными лесными пожарами, унесшими десятки жизней и оставивших сотни людей без крова. Тогда возникло несколько сетей социального действия, обеспечивших работу волонтеров, которым удалось спасти и людей, и дома, и участки леса. Но главное – такие сети укрепляют дух тех исследователей, которые утверждают наличие в нашем обществе той самой «ответственной и неравнодушной публики», которая может мгновенно и эффективно мобилизоваться на решение конкретной общей проблемы.
При этом, если повнимательнее приглядеться к сегодняшней социальной практике, такие случаи далеко не единичны: это и жители Калининграда, добившиеся отставки губернатора области Бооса, и обманутые вкладчики, заставляющие мэров городов восстанавливать их права на утраченную собственность, и многочисленные примеры групп в защиту жилищных прав (от групп контроля за компаниями, предоставляющими бытовые услуги до групп «быстрого реагирования», возникающих против несогласованных проектов «точечной застройки»).
Надо только мобилизовать ту самую «неравнодушную публику», которая объединяется и начинает действовать, как только обнаруживает реальную возможность повлиять на изменение ситуации.
Возвращаясь к «новым феодалам» Хабермаса, стоит отметить, речь идет не о подчинении ими своему влиянию части необразованной и легко поддающейся влиянию «массы», а скорее о формировании этой публики со всеми необходимыми ей атрибутами – свободным сознанием, грамотностью, компетентностью, заинтересованностью и ответственностью. Хабермас подчеркивает: именно так – и только так в современном информационном обществе, перегруженном ненужной и лживой информацией, можно обеспечить нормальное качественное управление. Хотя бы на «своей территории», на том самом «подконтрольном публичном пространстве», за которое данный «феодал» несет персональную ответственность.
Таким образом, полагает Хабермас, само по себе «дробление» публики на «мелкие кусочки» и условный «распад» ее на «феодальные княжества», контролируемые управляющим актором «самостоятельные публичные пространства», есть процесс объективный, и в этом мы с ним совершенно согласны. Другое дело, что в каждом конкретном случае необходимо разбираться особо, что за «феодал» контролирует это самое пространство и каковы его цели.^ Современные зарубежные традиции исследования публичной политики Концептуализация понятия «публичная политика» впервые происходит в США и, несмотря на наличие «динамики смыслов», закладываемых в определение понятия множеством исследователей, общим для «американской традиции» является сведение публичной политики к действиям государства.
Например, классическое определение публичной политики гласит, что это «политика, производимая правительственными чиновниками и органами власти и затрагивающая существенное количество людей» [Андерсон 2008: 11-34], это действия правительства (government), в рамках процесса выработки, принятия и реализации государственного курса.
Исследования в этой области в США развивались в рамках парадигмы policy sciences [см. Lasswell 1930], которая декларировала необходимость поставить методы социальных наук на службу государству. Это было вызвано необходимостью реализации государством возросших социальных обязательств, а также освоением им «дирижисткой» функции поддержания экономического роста и стабильности, актуализировавшейся в связи с политикой «нового курса» Ф.Рузвельта и доминированием «кейнсианской» парадигмы в экономической науке и экономике.
Политика в 1930-50-е годы во многом строилась по «принципу перераспределения», была ориентирована на группы, которые конкурировали между собой за ресурсы, контролируемые и распределяемые государством; победитель получал больший кусок «государственного пирога», проигравшие – меньший.
Неоконсервативная революция во многом способствовала тому, что в политической теории и практике был осуществлен переход от принципа перераспределения (от политики ориентированной на группы) к принципу эффективности (к политике в интересах всех или большинства граждан). «‘Хорошей’ теперь стала считаться не та политика, которая представляла собой продукт межгрупповой борьбы, а тот курс, который разрабатывался на основе рационального политического анализа» [Политическая наука… 1999: 592].
Новая политика обусловила новую парадигму анализа публичной политики (public policy analysis), требовавшую не просто рационального «научного» подхода к перераспределению ресурсов между социальными группами, но методов согласования интересов и достижения эффективного результата, максимизирующего общественную полезность (public good).
Тем не менее, фокус политического анализа, концепт публичной политики в США понимался и понимается, главным образом, через действия государства, государственного аппарата, правительственных чиновников (близко к понятию public administration). Это во многом объясняется демократическими традициями и развитыми работающими демократическими институтами, изначально высоким уровнем децентрализации политической системы США, политического плюрализма и конкуренции.
«Европейское» понимание публичной политики складывалось позже «американского», отталкиваясь от «американских» исследований публичной политики, что привело к более глубокой философской и теоретической проработке концепта. Если в США публичная политика «принимает форму совокупности методик или check lists, предназначенных для лиц, принимающих решения, т.е. решает задачи публичного менеджмента», то западноевропейская традиция отталкивается от «возрастающей неспособности современного государства решать социальные проблемы населения. Государство якобы устраняется от ответственности за решение этих проблем, и перекладывает ее, с одной стороны, на институты ‘гражданского общества’, а с другой – на ‘нейтральную’ инстанцию – экспертов, выступающих от лица науки» [Шматко 2001: 106-112].
Утилитарное и прагматическое понимание публичной политики в США, как «государства в действии» (public administration), в Европе становится более рельефным и интегративным – как процесса согласования интересов при выработке, принятии и реализации политического курса (policy making) различных государственных и негосударственных акторов, а вместе с тем, и как научно-исследовательской программы (policy studies & research) идентификации и анализа политических акторов, их интересов, действий, стратегий.
В целом, публичная политика в европейской традиции – это не только выработка и реализация управленческих решений государством, но и демократическое участие различных групп по интересам, государственных и негосударственных политических акторов в политико-управленческом процессе (public deliberation), достижение комплексного видения социальной проблемы с соблюдением процедур согласования интересов перед непосредственным политическим действием правительства.
В частности, М.Риттер относит понятия публичная сфера и частная сфера к важным научным категориям, с помощью которых ученые стараются объяснить связь политического и экономического развития и социальной интеграции – с одной стороны, и нормативных концепций демократии – с другой. Центральным понятием, помогающим осознать и описать публичную сферу М.Риттер, считает именно «демократию участия» или «партиципаторную» демократию [Риттер 1998: 12].
Итальянская школа публичной политики, важным центром которой является коллектив исследователей в Болонском Университете под руководством Джилиберто Капано, во многом основывается на «американской» традиции политических исследований, но подчеркивает свои значительные отличия от нее. Здесь принято считать, что, к примеру, «американское» деление на «politics» и «policy» достаточно условно, поскольку с принятием политического решения и началом «реализации политического курса», политическая борьба не прекращается, а только приобретает другие формы.
Коллектив европейских авторов под его руководством успешно разрабатывает концепт «драйверов» (drivers) или «движущих сил» в публичной политике, приводящих к ее изменениям. При этом подчеркивается многомерность концепта «публичная политика», которая понимается в нескольких смыслах одновременно: и как арена борьбы политических акторов за реализацию собственных интересов; и как совокупность институтов, формальных правил, процедур и практик взаимодействия политических акторов, их когнитивные схемы и ценности; и как «форумы идей», на которых различные политические альтернативы решения социальных проблем, обсуждаются и взаимодействуют, конфликтуя друг с другом; и как цель постоянных «атак» и «интервенций» со стороны политических акторов и структур, изменяющих политические институты; и как сети зачастую институционализированных отношений между различными политическими акторами и институтами [Capano, Howlett 2009: 2].
Новое понимание публичной политики как системы «совместного управления» (governance) развивается в практике деятельности международных, наднациональных европейских институтов Совета Европы и Европейского союза [Democratic Governance… 2007].
Неудивительно, что именно в исследованиях Евросоюза, посвященных анализу принятия решений и институтов согласования между странами Евросоюза, концепт «публичной политики» и концепт «governance» представлены наиболее рельефно, поскольку в отличие от национального государства здесь принципиально отсутствует «главный управляющий субъект», и входящие в Евросоюз государства полностью равноправны. Таким образом, все члены этого союза в равной мере участвуют в «соуправлении», которое является взаимным управляющим влиянием друг на друга. Разумеется, эта система соуправления потребовала создания дополнительного множества структур и систем согласования интересов, как между странами и правительствами, так и с привлечением других, внешних по отношению к Евросоюзу акторов – представителей национального и международного бизнеса, сетей общественных и муниципальных объединений и т.д. Под решение каждой задачи: перемещения трудовых ресурсов, выработки единой образовательной и миграционное политики, согласования ценовой политики для различных отраслей хозяйства и пр., – создается соответствующая структура. В результате сложившаяся многоуровневая система согласования интересов получила название «комитетская система».
Авторы доклада «Лоббизм российского бизнеса в США и ЕС: эволюция и перспективы» указывают [Перегудов, Уткин, Костяев 2009: 14-15; см. также Wallace, Young 1997: 20; Шохин, Королев 2008], что на различных уровнях публичной политики ЕС помимо основных политических институтов ЕС к концу 1990-х годов выделилось примерно 1400 различных комитетов и рабочих групп, число которых к 2005 г. возросло до 1800, и в них было занято 80 тыс. специалистов. Авторы справедливо подчеркивают, что «сам характер выработки и принятия решений в Союзе (ЕС – прим. авт.) оказывается во многом опосредованным участием не входящих непосредственно в институциональную структуру ЕС групп интересов и групп давления самого различного характера и назначения. Это и организации бизнеса, и отдельные крупные корпорации, и организации гражданского общества, региональные и этнические образования входящих в Союз стран, множество культурных, научных и иных образований» [там же].
Однако и этот европейский подход не поставил точку в формировании концепта публичной политики. На современном этапе все большую популярность и внимание приобретает развитие публичной политики на глобальном уровне, где в контекст такого соуправления и взаимного влияния включаются уже не только страны одного региона – Европы – но страны всего мира, которые имеют претензии на глобальное влияние. Большинство современных работ по публичной политике и governance сегодня посвящены именно глобальным отношениям. Среди них хотелось бы отметить сборник работ под редакцией Патриции Кеннет, в котором на обширном материале анализа практических примеров действия механизмов «глобальных согласований» рассматриваются стратегии и тактики глобальных субъектов со-управления, приводящие к утверждению новых норм и правил взаимодействия в стремительно глобализующемся мире, формированию новых институтов согласования самых разных интересов, будь то в сфере международной торговли, глобального рынка труда, охраны окружающей среды или защиты прав и интересов граждан, объединенных в глобальные социальные сети [Kennet 2008].
Существует несколько подходов к концептуализации понятия governance, понимаемого «как минимум вмешательства государства, как корпоративное управление, как новый государственный менеджмент, как ‘хорошее управление’, как социо-кибернетическая система, как самоорганизующаяся сеть» [Роудс 2008: 51-74]. Однако все многообразие этих подходов оказывается недостаточным для объяснения происходящих в современной политике изменений. Это и процессы глобализации, рост влияния международных и наднациональных институтов, возникновение новых политических пространств за пределами национальных границ. Это и «диффузия политической власти» – от государственных органов к негосударственным политическим акторам. Это и «делегитимация национального государства», кризис «государства всеобщего благоденствия» и старой парадигмы управления, основанной на иерархическом контроле государства, посылающего сигналы «сверху-вниз» [New Models 2006: 178].
Новое понимание governance должно вобрать в себя представление о совместном управлении, меняющее управленческую парадигму и предлагающее новый стиль управления в условиях включения все большего количества политических акторов в процесс выработки и реализации публичной политики. Идет размывание границ между публичным и частным секторами, востребованными оказываются новые механизмы управления, основанные на иных ресурсах, нежели правительственный авторитет и санкции [Governance… 2008: 4]. Политическое управление в стиле этого нового понимания governance («совместное» или «взаимное» управление) предполагает новую роль правительства и государства, выступающих в качестве модераторов политико-управленческого процесса согласования и реализации интересов различных социальных групп и политических акторов, конкурирующих между собой.
Более того, «взаимное» управление основано на включении негосударственных политических акторов и институтов не только в процесс максимально широкого и публичного предварительного обсуждения принимаемых решений, но и в процесс непосредственного «делания политики» (business of policy). Негосударственные акторы включаются в этот процесс и на стадии выработки и принятия политического курса, и при реализации публично-политических решений, – посредством разнообразных институтов, методик и техник (аутсорсинг, делегирование, передача государственных функций).
Что объединяет три существующие традиции публичной политики (американскую, европейскую и глобальную), кроме того, что они последовательно развивались, сохраняя преемственность самого «ядра» концепта, и осмысливая на его основе новые социальные реальности?
Главная общая черта – это сохранение концепта публичного пространства, как арены, где происходит согласование интересов, и публики – как совокупности независимых, грамотных и заинтересованных граждан, способных к участию в выработке и реализации политических решений. При этом важно заметить, что по мере развития от американской и европейской к глобальной традиции, требования к «качеству» публики только возрастают.
Вторая их общая черта – это согласование интересов как цель политики, это управление, понимаемое как коллективное решение общих проблем.
Третья общая черта, объединяющая эти традиции, – это открытость публичного пространства для заинтересованных участников и ставка на согласование как принцип принятия решений вместо давления.
Что же различает эти традиции и почему мы рассматриваем их как самостоятельные?
Самое существенно что их различает – отношение к главному актору в публичной сфере или другими словами «стратегическому управляющему субъекту». В первом случае («американская» традиция) таким субъектом выступает публичная власть – т.е., государство. Во втором случае («европейская» традиция) главного актора нет, и все субъекты публичной политики признаются равными участниками выработки принимаемых решений. В рамках «глобальной» традиции фокус внимания вообще отходит от акторов и сосредоточивается на процедурах, механизмах, способах согласования интересов.
Тем не менее, если на уровне управления согласованные решения все-таки принимаются, то, стало быть, каким-то образом – и какими-то действиями – этот процесс должен быть организован. Очевидно, что с этой задачей могут справиться не любые «рядовые» акторы, действующие в пространстве согласования интересов, а лишь те, кто может выстроить соответствующую стратегию коллективного действия. Отсюда наш следующий шаг – к анализу этих самых «стратегических акторов».«Стратегические акторы» или полноценные «субъекты публичной политики»? Внимание к «действующим лицам» (“actors”) публичной политики было «стартовой позицией» для формирования исследовательских подходов коллектива кафедры публичной политики, созданной в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» в самом начале 2000-х годов, к разработке концепта «публичная политика». Действительно, если по общему признанию исследователей институты в России слабы и работают плохо, то от кого же тогда зависит политическое развитие? Кто эти «действующие лица», как они возникают, управляются, приобретают ресурсы и влияние?
Поиск ответов на эти вопросы привел к осуществлению целой серии исследований, а затем и к разработке университетских курсов, посвященных конкретным видам таких «действующих лиц», причем, именно «коллективных акторов», имеющих общую социальную природу, общие признаки, похожие типы используемых политических ресурсов и сходные стратегии достижения политического влияния.
В число основных акторов по общему мнению входят государственные органы разных уровней управления, политические партии, федеральная и региональная пресса, крупный бизнес, региональные элиты, общественные организации и движения, местные сообщества. Очевидно, что не только между этими видами, но и внутри каждого из видов, акторы очень сильно отличаются – причем не только «политическим весом», но и по другому критерию, на наш взгляд не менее важному – по степени самостоятельности своего поведения в политическом поле. Именно этот критерий представляется центральным для политического анализа, поскольку обращен к собственным, «внутренним» качествам актора, позволяющим или не позволяющим ему самостоятельно выстраивать стратегию своего политического поведения.
Дальнейший анализ привел нас к «структурированию» всех акторов поля публичной политики по трем основным категориям – в зависимости от степени их «политической самостоятельности».
Первая категория – самая низкая по уровню политической самостоятельности – это политические «агенты», которые не имеют и не реализуют никакой собственной стратегии политического действия, агенты действуют в политике для «чужого интереса» и «за счет чужого ресурса», по существу, выполняют чужую политическую волю, называемую обычно «политическим заказом». Вторая категория – это собственно «политические акторы», у которых может быть «своя» повестка в текущей политике (они обладают коллективным сознанием и волей, способны к целеполаганию), но у них очень мало собственных ресурсов, чтобы оказать заметное влияние на поведения других акторов в политике. Третью категорию акторов – наиболее обеспеченную ресурсами – мы назвали «самостоятельными субъектами» публичной политики, поскольку такие субъекты (а их в политическом пространстве России не так уж много) способны не только самостоятельно формулировать стратегии собственного поведения, но и предлагать (навязывать) такие стратегии другим политическим акторам. У них достаточно ресурсов, чтобы определяющим образом влиять на поведение других политических акторов (как зависимых агентов, так и независимых, но слабых акторов).
Причем, в соответствии с нашими исследованиями, «полноценными субъектами» современной публичной политики в России выступает не только «коллективный Кремль» или лично Президент или Премьер, но и целый ряд общественных субъектов. Например, Общество «Мемориал» или Комитеты Солдатских Матерей, не только предлагающие государству и обществу свою повестку дня в области публичной политики, но и заставляющие власти с этой повесткой считаться.
Очень сходные подходы по поводу различных «ролей» действующих лиц в публичной политике разрабатываются и в рамках институциональной теории, задающейся вопросом: а как вообще появляются новые институты, от чего – и от кого – зависит их формирование. Так, Н.Флингстин, представитель институциональной теоретической школы, отмечает, что акторы не просто следуют общепризнанным в их пространствах смыслам, но «обладают определенным объемом социальных навыков (social skills), позволяющих воспроизводить или опротестовывать системы власти и привилегий» [Флигстин 2001: 45], трансформировать институты. Соглашаясь с основной идеей Флигстина о роли «стратегических акторов» в создании институтов, хотим добавить, что в данном случае налицо взаимное обогащение двух смежных дисциплин – социологии и политологии.
Познавательные и аналитические возможности сочетания субъекто-ориентированного подхода с «новым институционализмом», в различных его версиях, который мы старались использовать, являются весьма продуктивными и позволяют использовать более широкий перечень инструментов для анализа российской политической системы, специфики отдельных ее элементов, акторов и субъектов [см. напр. Беляева 2006: 7-26; Конституционное развитие… 2007; Аналитические… 2010; Аналитические… 2011].
При этом, учитывая очевидное сходство понятий «самостоятельный субъект публичной политики», предложенного нашим коллективом, и понятия «стратегический актор», предложенный Флигстином, нам представляется, что эти близкие понятия все же следует «развести»: «стратегические акторы» – понятие более общее, чем «самостоятельные субъекты публичной политики», но последнее – обязательная часть первого.
«Субъектность» нашего подхода заключается в том, что в «фокус анализа» помещаются именно те участники современной политики, которые оказывают реальное влияние на политическое развитие страны и при этом руководствуются именно собственными целями и следуют собственным стратегиям. В то же время институциональная составляющая рассматриваемого подхода состоит в том, что в своей совокупности субъекты политики могут формировать новые – но при этом достаточно устойчивые – институты, например, «институт регионального лоббирования» или «институт корпоративного представительства». Соединение субъектного подхода с институциональным позволяет комплексно рассмотреть формы влияния, которое данный политический субъект оказывает на политический процесс и изменение социально-политических институтов.
Наше понимание публики, т.е. общества, состоящего из информированных, компетентных граждан, способных к самоорганизации ради достижения общих интересов, опирается на ее «классические» трактовки, восходящие к смыслам термина res-publica. Именно в соответствии с этими смыслами публика является основой гражданского общества, ее активность во взаимодействии с другими политическими акторами приводит к реализации «публичного интереса» и достижению «общего блага», к изменению, в случае необходимости, имеющихся политических институтов.
Способностью к сотрудничеству, оказанию помощи «другими», на основе солидарности и взаимного доверия, обладают именно представители публики или субъекты гражданского участия. Так как публика – это совокупность граждан, обладающие определенными качествами – компетентностью, информированностью, самостоятельностью (о чем подробнее будет сказано ниже) – включение их в активную политическую практику, причем на регулярной основе, закрепляет эту практику в виде института гражданского участия. Таким образом, только сами активные представители публики своими действиями поддерживают публичные институты, либо трансформируют их, или же разрушают старые и создают новые институты.
Применение категории «публичная политика» в России: причины отставания Если в США действует публичная власть в лице демократически сформированного правительства, и они посредством этого совершенствуют свое общественное управление, то в Европе «движущей силой» развития выступает – сильная публика и гражданское общество, которое имеет навыки обсуждать свои нужды публично, рассуждать и спорить с правительством. Поэтому совершенствование публичной политики в этих социумах выступает как задача стыковки правительственных действий с информированными позициями публики.
У нас в России, к сожалению, пока нет ни того, ни другого. Выстроить полноценный выверенный политический курс – как последовательную цепочку управленческих действий, направленных на достижение стратегического результата в конкретной сфере управления (т.е. управления в смысле public policy) толком не может ни одно ведомство на уровне как региональной, так и федеральной публичной власти. Но и уровень «контроля публики» за действиями власти также не отличается большой компетентностью. Причем, значительно хуже дела обстоят именно с публикой, – с состоянием ее потребностей и компетентности, что можно назвать «качеством публики». При этом существует прямая зависимость между «качеством публики», состоянием публичной политики и уровнем развития демократии.
Отсутствие необходимых компетенций публики ведет к ущербности и манипулятивности публичной политики и имитационному характеру всего демократического управления. Ситуация становится похожей на «замкнутый круг», когда публичной политики нет потому что нет публики и поэтому не может функционировать демократия, демократическое управление.
Для выхода из «замкнутого круга» ключевым фактором и главной движущей силой всего процесса возвращения от имитации к реальности, представляется именно сам феномен публики.
Нельзя не заметить, что, хотя использование сло
www.ronl.ru
