Московская Государственная Юридическая Академия
Кировский Филиал
по ПОЛИТОЛОГИИ
на тему «Лоббизм как явление
политической жизни»
Выполнила: Морокова Л.В.
2 курс, 2 группа
Проверил: Жуйков В.В.
167000
г. Сыктывкар
2000
Лоббизм – слово со сложной судьбой. В 1553 году оно употреблялось для указания на прогулочную площадку в монастыре. Столетием позже так начали называть помещение для прогулок в палате общин в Англии. Но политический оттенок это понятие приобрело только 2 века спустя в Америке[1]. Возможно, лоббизм вышел на авансцену жизни Нового Света вместе с американской нацией, т.е. в последней трети XVII столетия. Так это или нет, не доказано, но достоверно известно, что традиция лоббизма уходит корнями в годы президентства У.С.Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу в гражданскую войну. Вечерами 18-й американский президент и его команда после дневных трудов отдыхали в вестибюле одной из гостиниц (англ. — lobby – вестибюль, прихожая, кулуары). Там министры, сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово — зачастую небескорыстно, а за звонкую монету – выполнить обещание.[2]
Так термин «лоббирование» стал обозначать покупку голосов за деньги. Однако в Англии подобная политика долгое время считалась предосудительной. Слово вошло в лексический фонд лишь в XX веке, впоследствии его заимствовали и другие страны.
Само слово «лоббизм» неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как легальный, так и теневой смысл. Если говорить о втором содержании, то, как правило, он приобретает здесь сугубо отрицательное значение, нередко синонимично понятиям протекционизм, подкуп, покупка голосов в чьих-либо корыстных или узко партийных интересах.
Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вследствие подобной практики «влияния» на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, слабые «места» власти.
В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Ведь лоббизм как система разнообразных групповых интересов – столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей. Лоббизм в этом смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан etc).
Лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность[3]: его больше там, где власть более реальна; это своего рода признак власти. Поэтому, считать, что лоббизм – давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок или так называемых групп давления, – значит, не понимать механизма и самой сути властвования. Наиболее мощные «группы давления» и есть фактическая власть не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений etc. В этом отличие от власти формальной – политических институтов и policy makers в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем случае — олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечения юридического закрепления, легитимации решений фактической власти[4] .
Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути являются. Лишь в «переходных» обществах, где традиционные группы давления уничтожены или ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной «самодостаточной» личности: (вождя, диктатора), и ощутимо влияние его харизмы.
Лоббизм, таким образом, не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.
Конечно, лоббированием своих интересов занято и множество мелких либо маловлиятельных групп. Однако давление разного рода общественных организаций и объединенных граждан на власть, – к сожалению – «периферия» лоббизма, а стержнем же его является обеспечение принятия решений в интересах ведущих групп давления как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпораций.
Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда уже существуют два необходимых условия.
1. Возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференцации
2. Расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что характерно, прежде всего, для демократических режимов. В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очередности, приоритета их осуществления. Отсюда следует закономерность стремления различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства в целях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для них управленческие решения.
Для того чтобы процесс лоббирования пошел активно, необходимо знать и умело использовать наиболее применяемые в мировой практике средства и методы достижения целей. Например, в США, где он широко используется, выделяют следующие формы лоббистской деятельности:
1.Выступление на слушаниях в комитетах Конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон
2.Составление проектов законов и предложений для внесения их на обсуждение Парламента
3. Организация пропагандистских компаний в пользу или против готовящегося решения и кампании «давления с мест» (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам)
Для наиболее эффективной реализации целей лоббизма в США существуют развитые материальные структуры. Все крупные корпорации, предприятия, союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббизмом, подразделения. Они насчитывают до нескольких десятков, а то и сотен человек, как правило, бывших советников, сенаторов, чиновников, юристов.
Заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наемных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предпринимательских, профессиональных или общественных, по членству и другим признакам, но целиком или полностью лоббистские по назначению.[5]
Предприниматели ставили своей целью формирование политического лобби, которое, придя к власти, в законодательных структурах защищало бы свободу частной собственности и торговли. В связи с этим здесь принимаются стратегические и долгосрочные решения, именно эти органы являются основной мишенью для лоббистов.
Продавливание интересов в области судопроизводства тоже имеет место. По данным прессы, лоббисты принимают самое живое участие в слушания 60-70% дел, которые рассматриваются в Верховном Суде США.
Условно тут можно говорить и о лоббизме в средствах массовой информации, которые связаны с мощным воздействием на сознание и поведение людей в сфере политики обоснованиях считаются «четвертой ветвью власти».
В зависимости от того, в каком управленческом решении достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (через акты применения права) и правоинтерпретационное (через акты толкования права). В зависимости от характера интереса можно выделить политическое, социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование. В зависимости от времени действия бывает «одноразовый» и постоянный лоббизм. В зависимости от уровня – классификация на федеративном уровне (высшие органы исполнения власти и управления) и местные (республиканские, краевые, областные органы).
Ведомственный лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.
Регион лоббирование воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, регионов крайнего севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока.
Иностранное лоббирование – влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные органы с целью добиться определенных решений. Так значительное место в структурах американского общества занимает национальные лобби – еврейское, польское, арабское. Все они в силу своих возможностей пытаются «толкать» интересы национальных общин и стран, выходу которых являются.
Плюсы лоббизма1. Влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах.
2. Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизируется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии, учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев. Этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.
3. Лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. «При детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство – лобби, группы давления, группы представляющие региональные интересы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих парламентские расследования»[6] .
4. Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.
5. Это средство применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений.
6. Он позволяет расширить информационную организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на определенные «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы власти потоком информации по тому или иному вопросу, который и выносится на парламентское слушание, «информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне и других уровнях»[7]. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придается острая злободневность, актуальность, социальная значимость. Властные структуры убеждаются в приоритетном оперативном и полном их удовлетворении. Лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.
7.Лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому «взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов – на пользу делу, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни».[8]
8. Лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромиссов, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнано, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы своих хозяев, как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь, в конце концов, стержень лоббизма — взаимовыгодное сотрудничество.
Минусы лоббизма1. Он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам отечественным, т.е. реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.
2. Выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти.
3. Может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма etc, усиливать крайние формы удовлетворения специнститутов. Например, энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на российское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки, лишь с 1994 года возросший на 90%, был снижен до прежнего уровня в 85%.[9]
4. Таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
5. Мероприятия выступают в определенных условиях в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше (главным образом, ввиду финансовых возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению напряженности.
6. Зачастую блокируются действительно нужные управленческие решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно ценных интересов, способствующие осуществлению интересов чиновничьих.
7. Иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, «перетягивание одеяла на себя», на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой etc[10].
8. Лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных слоёв, элит, «лоббизм как таковой – существование мощных групп людей у власти, принимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу»[11] .
Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблено либо на благо всего общества, либо в узкогрупповых интересах, все зависит от социально-экономической политики и культурного фона, от обстоятельств, которые могут «наделить» лоббизм, как плюсами так и минусами.
В связи с тем, что лоббизм создает широкий «набор» возможных последствий, он нуждается в упорядоченном юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативного лоббирования в позитивное, сводить к минимуму его вредные результаты и последствия.
Для того чтобы он приносил пользу всему обществу в большей степени, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество.
Безусловно, лучше создавать легальные формы лоббирования с тем, чтобы их можно было контролировать. Но абсолютного контроля над данным явлением установить невозможно. Лоббизм многогранен, воплощается зачастую в уникальных формах. В различных странах, ввиду своеобразия демократического строительства, существующих институтов и норм, пытаются найти свои пути в разрешении проблемы упорядочения лоббистской деятельности.
Так в США в 1946 г. был принят специальный закон о регулировании лоббизма, в котором установлено требование о необходимости регистрации всех профессиональных лоббистов. Подробным образом описана процедура регистрации лоббистов секретарем сената и клерком палаты.
Кроме того, лоббисты обязаны представлять под присягой подробные отчеты, в которых указываются все средства, полученные и израсходованные на указанные цели, а также другие сведения. Взятки и откровенный подкуп запрещены.
Вместе с тем, практика реализации данного закона свидетельствует, насколько трудно бывает выработать и оформлять однозначные принципы и нормы, применимые к деятельности большого числа неоднозначных и разнохарактерных организаций. Необходимо учитывать, что такой закон будет работать лишь в том случае, если существует и функционирует специальный контрольный орган, наделенный широкими полномочиями и располагающий достаточными средствами.
Вот пример из Германского опыта. Непосредственное взаимодействие между группами интересов и государственно-административными органами там происходит, как правило, в форме консультаций. Различные совещания, советы, комитеты и комиссии действуют практически при всех федеративных ведомствах. Большинство при министерстве экономики и труда.
Консультативные органы при правительственных учреждениях не обладают определенным юридическим статусом, для создания и упразднения не требуют какой-либо унифицированной административной процедуры, что делает их удобной и практичной формой контактов групп интересов с госаппаратом.
В свою очередь для правительства, министерств и иных административных структур значение этих групп определено их организационной мощью и обширными информационными ресурсами, которыми они располагают. Использование этого потенциала заметно облегчает подготовку и практическое применение законов и указов, существенно повышая тем самым эффективность административной деятельности.
Связями в парламенте не пренебрегают даже те группы, которые имеют налаженное взаимодействие с системой исполнительных органов. Заинтересованный союз нередко «покупает» место для подходящего, с его точки зрения, лица в списке кандидатов в депутаты бундестага или ландтага. Политические партии со своей стороны охотнее идут на то, чтобы «зарезервировать» для групп интересов некоторое число депутатских мест.
Очевидное преимущество заключается в том, что близость союзов к важнейшим сферам жизни общества, к реальным профессиональным, экономическим, социальным и иным заботам своих членов, делает эти организации желанными партнерами.
Формы и методы влияния групп интересов на парламентские партии в немалой степени зависят от того, насколько близки очередные выборы. В канун выборов особое значение приобретают такие факторы, как размеры финансовых средств союза. Поэтому в частности в ассоциациях немецких предпринимателей уже давно практикуется создание специальных отделов по делам печати и работы с общественностью. Огромную роль играют связи с крупными журналами. По прошествии выборов определяющую роль в лоббистской деятельности вновь начинают играть такие рутинные методы как «накатанные» связи в среде министерской бюрократии, использование уникальной информации.
Законодатели в Германии исходят из того, что лоббизм как система организованного оформления, выражения и представительства определенных интересов через правительственные институты, является неотъемлемым и важнейшим элементом жизни демократической страны между гражданским обществом и государством должен происходить непрерывный и свободный коммуникационный обмен. Без такого обмена большинство граждан страны могут оказаться в изоляции и отчуждении, лишиться возможности оказывать сколько-нибудь действенное влияние на процесс выработки и принятия властных решений, затрагивающих их жизненно важные интересы. В свою очередь органам государственной власти угрожала бы потеря обратной связи с обществом, утрата необходимой способности корректировать свою деятельность в соответствии с динамикой социальных потребностей.
В отличие от США в Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности. Эту деятельность регулирует ряд правовых актов. В 1972 г. был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию в специальном издании так называемого «лоббистского списка» – перечня организаций и их персональных представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и федеральному правительству. Наконец в соответствии с «кодексом поведения члена бундестага» каждый депутат обязан регистрировать в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве с союзами, а также своевременно заявлять обо всех нынешних соглашениях и контактах с союзами, фирмами etс.
Есть и другие подходы к упорядочиванию лоббизма. Так в Австрии, Франции Голландии пошли по пути создания соответствующей структуры, специального института – «социально-экономического совета», который, имея весьма четкий юридический статус, исполняет роль своеобразного лоббистского парламента. Он может выступать и в качестве консультативного совещательного органа, а может и обладать правом решающего голоса в законотворческом процессе. Но и тут до эффективного урегулирования еще далеко, ибо остаются без ответа в частности следующие вопросы. Какие группы должны быть представлены в данном органе и, иметь право голоса? Каким образом учитывать изменение численности существующих в стране лоббистских групп?
Однако в целом зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала.
Что касается общих тенденций лоббизма в зарубежных государствах, различия состоят главным образом в том, насколько гласно осуществляется лоббирование, насколько подконтрольно оно закону и демократично, насколько многообразны связи и каналы давления и влияния. Здесь лоббизм более или менее однотипен, механизмы обеспечения принятия решений известны и просты, так как отрабатывались столетиями.
Иное дело – лоббизм в СССР и постсоветской России, где социальная и экономическая жизнь были скованы жестоким, директивно-идеологическим корсетом. Специфика советского и российского лоббизма обусловлена, прежде всего, предельной идеологизацией и бюрократизацией общества, своеобразием его соцструктуры и, соответственно, способов и каналов артикуляции групповых и корпоративных интересов различных социальных звеньев[12] .
Считается, что лоббизм чаще всего осуществляется в органах исполнительной власти. Это связано с тем, что кардинальные вопросы в нашей стране законодательной властью пока еще решаются редко. Фактически это происходит через президентские указы и постановления правительства, которые играют доминирующую роль в системе правового регулирования, и имеют прямое действие.
Особо здесь выделяется лоббирование в Администрации Президента. В прессе справедливо отмечается, что большие деньги оставляют себе коммерческие структуры в результате умелого «подсовывания» под президентскую руку своих льготных указов».[13] Как пример можно привести Указ Президента РФ от 6 декабря 1993 г. «Об обеспечении надежного газоснабжения потребителей России акционерным обществом «Газпром» в 1994-96 гг. в пп. 8,9 которого Президент даровал РАО «Газпром» освобождение от импортных таможенных пошлин на оборудование, материалы и товары для данной отрасли, освобождение от налогообложения средств, зачисляемых в фонд стабилизации и развития РАО».
Приведенный пример показывает, что лоббируются интересы отнюдь не «народных масс». Поэтому, в первую очередь, в государственно-правовом механизме России должна быть создана действенная система защиты коренных интересов населения, особенно социально уязвленных слоев. Это требует с одной стороны, формирования в парламенте полноценного института лоббизма, позволяющего обеспечивать в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов. С другой стороны, целесообразно учредить при парламенте специальную службу (аналогичную с исследовательской службой конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу предоставляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разнообразных социальных интересов.
Законодательство о регулировании лоббизма позволит заложить в основу деятельности лоббистских организаций определенные этические принципы, нормы, традиции. Оно должно быть нацелено на регламентацию деятельности лоббистских структур, представляющих интересы корпораций, коммерческих предприятий и фирм с одной стороны, с другой – на поддержку групп, обеспечение их взаимодействия с властью и влияния общества на процесс принятия решений.
В феврале 1995 года Фонд развития парламентаризма в России организовал и провел «круглый стол», посвященный проблеме институционализации лоббизма. В частности, обсуждался законопроект о регулировании лоббистской деятельности в России. В его рамках для лоббистов-профессионалов были предложены субъективные права (например, получение информации в соответствующих государственных органах об их деятельности, а также свободный допуск в Федеральное Собрание РФ, его комитеты и комиссии, в органы исполнительной власти, возможность деловых встреч с депутатами, должностными лицами федеральных органов исполнительной власти). Также рассматривались следующие их обязанности (регистрироваться и получать лицензию в Минюсте РФ, отчитываться вплоть до указания расходов и достигнутых результатов, отвечать за ложную информацию и платить налоги)[14] .
В своей статье В.А. Лепехин пишет о том, что «жесткий, всеохватывающий и запретительный закон не будет работать. Он должен быть относительно мягким, как бы переходным. В сущности, основное его назначение состоит не в том, чтобы попытаться загнать лоббистскую деятельность в какие-то рамки – это нереально. Необходимо предложить обществу иную, гласную и цивилизованную форму взаимодействия с властью и тем самым построить параллельный канал влияния на государственный орган. Понятно и другое: какая-то часть предпринимательских структур, профсоюзы, общественные объединения etc наверняка предпочтут строить взаимоотношения на правовой основе. И в этом смысле принятие закона необходимо даже с просветительской целью[15].
Предметом правового регулирования согласно содержанию разработанного законопроекта является, прежде всего, порядок создания лоббистских структур, их регистрация, и отчетность перед органами власти. Соответственно «лоббисты» по закону – это физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых, т.е. закон распространяется не на лоббистов вообще, а только на тех, кто в установленном порядке получил лицензию на право занятия лоббистской деятельностью. Депутатам, должностным лицам, госслужащим не разрешено выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, запретить депутату защищать интересы тех или иных партий социальных групп или объединений граждан никто не в праве — каждый депутат просто обязан лоббировать интересы своих избирателей, однако выступать в качестве лоббиста (по смыслу настоящего закона), т.е. вступать в деловые коммерческие отношения с государством, подменяя функцию законодателя функцией законодателя (или его представителя)- это все равно, что пускать в открытую распродажу государственную казну. Закон предусматривает периодическую отчетность лоббистов перед властями о своих клиентах и целях лоббирования размеров получаемого дохода.
Очевидно, что в принятии данного закона и государственном регулировании лоббистской деятельности объективно заинтересованы организационные структуры: профсоюзы, общенациональные общественные объединения, в том числе организационный бизнес, в нем также явно заинтересован простые россияне. Против же него настроены те, кто хотел бы строить свои отношения с государством или лоббистами по-старому скрытно и корыстно.
Если подходить к проблеме критически, то анализ зарубежного опыта заставляет серьезно усомниться в возможности найти в России одномоментное, всеобъемлющее и справедливое, простое практичное решение вопроса о том, как контролировать лоббистскую деятельность, не налагая в то же время излишних ограничений на гражданское общество, только еще встающее на ноги. Принятие какого-то единого, пусть самого современного «цивилизованного» закона о лоббистской деятельности не устранит коррупцию в коридорах власти. Целесообразно встраивать механизмы контроля над этой деятельностью во все принимаемые законодательные акты, регулирующие функционирование институтов политической системы.
Автор статьи «Лоббизм по-немецки» считает, что ключевую роль в «окультуривании» данного явления в России может и должна сыграть «четвертая власть» — свободная пресса. Речь идет о том, чтобы широко знакомить граждан в газетах и журналах с деятельностью групповых интересов (вынуждая их тем самым давать более глубокие, качественные и главное социально направленные обоснования своих требований) регулярно освещать ход и итоги контактов представителей власти и этих групп. Следует в первую очередь сделать подконтрольными и прозрачными процессы формирования и расходования бюджетов лоббистских организаций.
Между тем, общественное сознание в России, имея, глубокие корни в общинной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а само слово зачастую используется как ругательное с аморально-криминальным оттенком. Сейчас в лоббизме видят лишь одну сторону – негативную, вкладывают в этот термин лишь теневой смысл. Конечно, его разные оценки, противоречивость его восприятия исходят из того, что мы еще просто не привыкли к этому, во многом новому для российского общества, явления и соответственно понятию его обозначающему. Трудно сказать, насколько будет распространено данное явление в России, но одно можно совершенно определенно утверждать: если государство решило формировать гражданское общество, то от лоббизма не уйти, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику лоббизм будет постепенно превращаться в необходимый социально-политический институт.
Литература:
Политология: Энциклопедический словарь. М.; 1993.
Политология: Учебник // под ред. Н.И. Матузова, А.В.Малько. – М.: Юристъ, 1999.
Фридман Л.В. Введение в американское право М., 1992
Илларионов А. Правительство капитулировало перед водочным лоббизмом //Известия 1994, 24 февраля.
Карханин С. Лоббист проходит сквозь стену. Федеральные ведомства ищут контактов с парламентом //Российская газета 1994, 13 октября
Кузина Н. «Дикий» лоббист на рынке не рыщет.// Российская газета 1996, 29 февраля.
Ларин С. Кто правит Америкой ?… Лоббисты // Российская газета. 1993, 6 марта
Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования// Полис. 1998. №4
Лоббизм как инструмент политики//Актуальная политика 1993, №2-6
Малютин М., Нещадин А. Лоббизм–всего лишь средство обогащения // Известия 1994, 16 ноября
Остапчук А. Лоббизм станет цивилизованным. Готовятся соответствующие законодательные акты // Независимая газета. 1995, 14 февраля.
Совершенно ясно, почему Президенту России не нужен независимый прокурор//Новая ежедневная газета 1994, 8 апреля.
Специально дляонят0K З DNAGHQZQM «НЕ поленилось, н0 зaтрgднилqVь hQDgmATь»
Необходимо определить формальную правильность того или иного логического умозаключения, на основе определенного утверждения или ряда утверждений. Реальная действительность не играет при этом никакой роли, это немного усложняет тест, поскольку содержание абсурдно, но логически безупречно. Учитывать также то, что правильных ответов может быть несколько, но может и ваапще не быть. На все задания 8 минут.
1. Некоторые улитки являются горами. Все горы любят кошек. Следовательно, все улитки любят кошек. а)правильно б)неправильно
2. Все крокодилы могут летать. Все великаны являются крокодилами. Следовательно все великаны могут летать а)правильно б)неправильно
3. Некоторые кочаны капусты являются паровозами. Некоторые паровозы играют на рояле. Следовательно некоторые кочаны капусты играют на рояле. а)правильно б)неправильно
4. Две рощи никогда не похожи друг на друга. Сосны и ели выглядят совершенно одинаково. Следовательно, сосны и ели не являются двумя рощами. а)правильно б)неправильно
5. Никто не может стать президентом, если у него красный нос. У всех людей красный нос. Следовательно никто не может быть президентом а)правильно б)неправильно
6. Все вороны собирают картины. Некоторые собиратели картин сидят в птичьей клетке. Следовательно, некоторые вороны сидят в птичьей клетке. а)правильно б)неправильно
7. Только плохие люди обманывают или крадут. а)Екатерина – хорошая. б) Екатерина –обманывает в) Екатерина – не крадет г) Екатерина –обманывает и крадет д) Екатерина не обманывает
8. Все воробьи не умеют летать. У всех воробьев есть ноги. а) Воробьи и без ног могут летать б) Некоторые воробьи не имеют ног в) Все воробьи, у которых есть ноги, не могут летать г) Воробьи не умеют летать, потому что у них есть ноги д) Воробьи не умеют летать, и у них нет ног.
9. Некоторые люди –европейцы. Европейцы –трехноги. а) У некоторых людей три ноги. б) европейцы, являющиеся людьми, иногда трехноги. в) Люди с двумя ногами не являются европейцами. г) Европейцы – это люди с тремя ногами. д) Европейцы с двумя ногами иногда являются людьми.
10.Цветы — это зеленые животные. Цветы пьют водку. а) все зеленые животные пьют водку. б) Все зеленые животные являются цветами. в)некоторые зеленые животные пьют водку. г) Цветы, которые пьют водку, являются зелеными животными. д) Зеленые животные не являются цветами
11.Каждый квадрат круглый. Все квадраты красные. а) бывают квадраты с красными углами. б)Бывают квадраты с круглыми углами. в) Бывают круглые красные углы. г) углы и квадраты круглые и красные. д) У красных квадратов круглые углы.
12.Хорошие начальники падают с неба. Плохие начальники могут петь. а)плохие начальники летят с неба вниз. б)Хорошие начальники, которые умеют летать, могут петь. в)Некоторые плохие начальники не могут петь. г)Некоторые хорошие начальники плохи, так как они умеют петь д)Плохие начальники не падают с неба.
[1] См. Политология: Энциклопедический словарь. М.; 1993. С.159
[2] См. Ларин С. Кто правит Америкой?…Лоббисты // Российская газета. 1993, 6 марта
[3] См. Политология: Учебник // под ред. Н.И. Матузова, А.В.Малько. – М.: Юристъ, 1999. С.449
[4] Лепехин В.А. //Лоббизм и проблемы его правового регулирования. Полис. 1998 №4 С.119
[5] См. Современные США: Энциклопедический справочник. М.: 1988. С.83-84. Любимов А.П Профессиональный лоббизм. М., 1988.
[6] Лернер М. Развитие цивилизации в Америке. М., 1992 т.1 С.492.
[7] Фридман Л.В. Введение в американское право М., 1992 С.20
[8] Карханин С. Лоббист проходит сквозь стену. Федеральные ведомства ищут контактов с парламентом //Российская газета 1994. 13 октября
[9] Илларионов А. Правительство капитулировало перед водочным лоббизмом //Известия 1994 24 февраля.
[10] Российская газета 1994, 25 февраля.
[11] Малютин М., Нещадин А. Лоббизм – всего лишь средство обогащения // Известия 1994, 16 ноября.
[12] Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Полис 1998 № 4 С. 121
[13] Совершенно ясно, почему Президенту России не нужен независимый прокурор//Новая ежедневная газета 1994, 8 апреля
[14] Остапчук А. Лоббизм станет цивилизованным. Готовятся соответствующие законодательные акты // Независимая газета. 1995 14 февраля; Кузина Н. «Дикий» лоббист на рынке не рыщет.// Российская газета 1996 29 февраля.
[15] Лепехин В.А.Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования// Полис. 1998. №4
www.ronl.ru
Лоббизм (от англ. lobby — кулуары) — термин, означающий систему агентств или организованных групп при законодательных и других органах, оказывающих в интересах представляемых этими организациями давление на законодателей в пользу какого-либо решения при принятии законов. Этот термин и отражаемые им явления вошли и в политическую жизнь.
В общественном сознании термин «лоббизм» используется в двух значениях — нейтрально-позитивном и негативном. Во втором значении он близок «протекционизму», «подкупу», «подкупу голосов» в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб другим интересам, прежде всего общественным. Крайнее выражение негативного лоббирования — незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция, с помощью которых принимаются решения в интересах определенных групп и лиц. Лоббизм в нейтрально-позитивном смысле — нормальное жизненное явление, элемент демократического процесса. Он представляет собой форму законного влияния «групп давления» на управленческие, в том числе законодательные, решения с целью удовлетворения интересов определенных социальных структур и слоев населения.
Как необходимый элемент демократии лоббизм появляется, когда возникают необходимые предпосылки: 1) большое многообразие интересов в обществе, обусловленное его социальной дифференциацией; 2) расширение доступа к власти на основе политического плюрализма, многопартийной системы. Поскольку государство не может удовлетворить интересы всех и сразу, возникает проблема очередности, приоритета осуществления тех или иных интересов. Отсюда закономерно стремление различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства с целью переориентации его политики в свою пользу.
К «плюсам» лоббизма можно отнести следующее.
Во-первых, он влияет на качество управленческих решений, придает управлению большую динамику и гибкость.
Во-вторых, лоббизм служит своеобразной формой самоорганизации гражданского общества, с помощью которой мобилизуется общественная поддержка или оппозиция тому или иному законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм с этой точки зрения — своего рода соперник демократии.
В-третьих, лоббизм создает возможность для обеспечения интересов меньшинства, поскольку выступает формой проявления политического плюрализма.
В-четвертых, посредством лоббизма реализуется демократический принцип свободы негосударственных структур и институтов: ассоциаций, общественных организаций, слоев и т. д. Используя лоббирование, они сами пытаются решать свои проблемы. Кроме того, лоббизм играет роль стимулятора активизации политических процессов и явлений.
В-пятых, лоббисты расширяют информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее, чем кто-либо, привлекают общественное внимание к наиболее острым проблемам политической жизни. Они обеспечивают органы государственной власти необходимой информацией по тому вопросу, который выносится на парламентское слушание, привлекают внимание законодателей к тому, что происходит на самых нижних общественных уровнях.
В-шестых, лоббизм выполняет функцию достижения компромисса различных интересов, способствует сохранению равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижения консенсуса при принятии управленческих решений.
Однако и минусов у лоббизма немало: 1) он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам национальным, что наблюдается в нашей стране; 2) может служить ведомственным, местническим, националистическим и другим интересам; 3) способен «размывать» начала народовластия, превращать демократические институты в мощный инструмент отдельных властных структур, чиновничества; 4) деятельность лоббистских групп может обострить проблему социальной справедливости, так как богатые слои населения имеют несравненно большие возможности, чем другие группы, использовать для лоббирования своих интересов власть денег; 5) лоббизм своими действиями может создавать помехи для функционирования государственной власти, для усиления позиций одной ветви при одновременном ослаблении другой и т. д.
Поскольку лоббизм имеет такой широкий «веер» возможных последствий, он, несомненно, нуждается в упорядочении, юридической регламентации, с тем, чтобы нивелировать его негативные стороны и усилить позитивные.
Литература:
allpolitologia.ru/lobbizm-v-politicheskoj-zhizni-obshhestva/
www.ronl.ru
Московская Государственная Юридическая Академия
Кировский Филиал
по ПОЛИТОЛОГИИ
на тему «Лоббизм как явление
политической жизни»
Выполнила: Морокова Л.В.
2 курс, 2 группа
Проверил: Жуйков В.В.
167000
г. Сыктывкар
2000
Лоббизм – слово со сложной судьбой. В 1553 году оно употреблялось для указания на прогулочную площадку в монастыре. Столетием позже так начали называть помещение для прогулок в палате общин в Англии. Но политический оттенок это понятие приобрело только 2 века спустя в Америке[1]. Возможно, лоббизм вышел на авансцену жизни Нового Света вместе с американской нацией, т.е. в последней трети XVII столетия. Так это или нет, не доказано, но достоверно известно, что традиция лоббизма уходит корнями в годы президентства У.С.Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу в гражданскую войну. Вечерами 18-й американский президент и его команда после дневных трудов отдыхали в вестибюле одной из гостиниц (англ. — lobby – вестибюль, прихожая, кулуары). Там министры, сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово — зачастую небескорыстно, а за звонкую монету – выполнить обещание.[2]
Так термин «лоббирование» стал обозначать покупку голосов за деньги. Однако в Англии подобная политика долгое время считалась предосудительной. Слово вошло в лексический фонд лишь в XX веке, впоследствии его заимствовали и другие страны.
Само слово «лоббизм» неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как легальный, так и теневой смысл. Если говорить о втором содержании, то, как правило, он приобретает здесь сугубо отрицательное значение, нередко синонимично понятиям протекционизм, подкуп, покупка голосов в чьих-либо корыстных или узко партийных интересах.
Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вследствие подобной практики «влияния» на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, слабые «места» власти.
В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Ведь лоббизм как система разнообразных групповых интересов – столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей. Лоббизм в этом смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан etc).
Лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность[3]: его больше там, где власть более реальна; это своего рода признак власти. Поэтому, считать, что лоббизм – давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок или так называемых групп давления, – значит, не понимать механизма и самой сути властвования. Наиболее мощные «группы давления» и есть фактическая власть не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений etc. В этом отличие от власти формальной – политических институтов и policy makers в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем случае — олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечения юридического закрепления, легитимации решений фактической власти[4] .
Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути являются. Лишь в «переходных» обществах, где традиционные группы давления уничтожены или ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной «самодостаточной» личности: (вождя, диктатора), и ощутимо влияние его харизмы.
Лоббизм, таким образом, не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.
Конечно, лоббированием своих интересов занято и множество мелких либо маловлиятельных групп. Однако давление разного рода общественных организаций и объединенных граждан на власть, – к сожалению – «периферия» лоббизма, а стержнем же его является обеспечение принятия решений в интересах ведущих групп давления как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпораций.
Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда уже существуют два необходимых условия.
1. Возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференцации
2. Расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что характерно, прежде всего, для демократических режимов. В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очередности, приоритета их осуществления. Отсюда следует закономерность стремления различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства в целях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для них управленческие решения.
Для того чтобы процесс лоббирования пошел активно, необходимо знать и умело использовать наиболее применяемые в мировой практике средства и методы достижения целей. Например, в США, где он широко используется, выделяют следующие формы лоббистской деятельности:
1.Выступление на слушаниях в комитетах Конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон
2.Составление проектов законов и предложений для внесения их на обсуждение Парламента
3. Организация пропагандистских компаний в пользу или против готовящегося решения и кампании «давления с мест» (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам)
Для наиболее эффективной реализации целей лоббизма в США существуют развитые материальные структуры. Все крупные корпорации, предприятия, союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббизмом, подразделения. Они насчитывают до нескольких десятков, а то и сотен человек, как правило, бывших советников, сенаторов, чиновников, юристов.
Заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наемных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предпринимательских, профессиональных или общественных, по членству и другим признакам, но целиком или полностью лоббистские по назначению.[5]
Предприниматели ставили своей целью формирование политического лобби, которое, придя к власти, в законодательных структурах защищало бы свободу частной собственности и торговли. В связи с этим здесь принимаются стратегические и долгосрочные решения, именно эти органы являются основной мишенью для лоббистов.
Продавливание интересов в области судопроизводства тоже имеет место. По данным прессы, лоббисты принимают самое живое участие в слушания 60-70% дел, которые рассматриваются в Верховном Суде США.
Условно тут можно говорить и о лоббизме в средствах массовой информации, которые связаны с мощным воздействием на сознание и поведение людей в сфере политики обоснованиях считаются «четвертой ветвью власти».
В зависимости от того, в каком управленческом решении достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (через акты применения права) и правоинтерпретационное (через акты толкования права). В зависимости от характера интереса можно выделить политическое, социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование. В зависимости от времени действия бывает «одноразовый» и постоянный лоббизм. В зависимости от уровня – классификация на федеративном уровне (высшие органы исполнения власти и управления) и местные (республиканские, краевые, областные органы).
Ведомственный лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.
Регион лоббирование воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, регионов крайнего севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока.
Иностранное лоббирование – влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные органы с целью добиться определенных решений. Так значительное место в структурах американского общества занимает национальные лобби – еврейское, польское, арабское. Все они в силу своих возможностей пытаются «толкать» интересы национальных общин и стран, выходу которых являются.
Плюсы лоббизма1. Влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах.
2. Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизируется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии, учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев. Этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.
3. Лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. «При детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство – лобби, группы давления, группы представляющие региональные интересы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих парламентские расследования»[6] .
4. Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.
5. Это средство применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений.
6. Он позволяет расширить информационную организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на определенные «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы власти потоком информации по тому или иному вопросу, который и выносится на парламентское слушание, «информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне и других уровнях»[7]. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придается острая злободневность, актуальность, социальная значимость. Властные структуры убеждаются в приоритетном оперативном и полном их удовлетворении. Лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.
7.Лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому «взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов – на пользу делу, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни».[8]
8. Лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромиссов, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнано, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы своих хозяев, как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь, в конце концов, стержень лоббизма — взаимовыгодное сотрудничество.
Минусы лоббизма1. Он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам отечественным, т.е. реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.
2. Выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти.
3. Может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма etc, усиливать крайние формы удовлетворения специнститутов. Например, энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на российское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки, лишь с 1994 года возросший на 90%, был снижен до прежнего уровня в 85%.[9]
4. Таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
5. Мероприятия выступают в определенных условиях в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше (главным образом, ввиду финансовых возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению напряженности.
6. Зачастую блокируются действительно нужные управленческие решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно ценных интересов, способствующие осуществлению интересов чиновничьих.
7. Иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, «перетягивание одеяла на себя», на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой etc[10].
8. Лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных слоёв, элит, «лоббизм как таковой – существование мощных групп людей у власти, принимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу»[11] .
Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблено либо на благо всего общества, либо в узкогрупповых интересах, все зависит от социально-экономической политики и культурного фона, от обстоятельств, которые могут «наделить» лоббизм, как плюсами так и минусами.
В связи с тем, что лоббизм создает широкий «набор» возможных последствий, он нуждается в упорядоченном юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативного лоббирования в позитивное, сводить к минимуму его вредные результаты и последствия.
Для того чтобы он приносил пользу всему обществу в большей степени, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество.
Безусловно, лучше создавать легальные формы лоббирования с тем, чтобы их можно было контролировать. Но абсолютного контроля над данным явлением установить невозможно. Лоббизм многогранен, воплощается зачастую в уникальных формах. В различных странах, ввиду своеобразия демократического строительства, существующих институтов и норм, пытаются найти свои пути в разрешении проблемы упорядочения лоббистской деятельности.
Так в США в 1946 г. был принят специальный закон о регулировании лоббизма, в котором установлено требование о необходимости регистрации всех профессиональных лоббистов. Подробным образом описана процедура регистрации лоббистов секретарем сената и клерком палаты.
Кроме того, лоббисты обязаны представлять под присягой подробные отчеты, в которых указываются все средства, полученные и израсходованные на указанные цели, а также другие сведения. Взятки и откровенный подкуп запрещены.
Вместе с тем, практика реализации данного закона свидетельствует, насколько трудно бывает выработать и оформлять однозначные принципы и нормы, применимые к деятельности большого числа неоднозначных и разнохарактерных организаций. Необходимо учитывать, что такой закон будет работать лишь в том случае, если существует и функционирует специальный контрольный орган, наделенный широкими полномочиями и располагающий достаточными средствами.
Вот пример из Германского опыта. Непосредственное взаимодействие между группами интересов и государственно-административными органами там происходит, как правило, в форме консультаций. Различные совещания, советы, комитеты и комиссии действуют практически при всех федеративных ведомствах. Большинство при министерстве экономики и труда.
Консультативные органы при правительственных учреждениях не обладают определенным юридическим статусом, для создания и упразднения не требуют какой-либо унифицированной административной процедуры, что делает их удобной и практичной формой контактов групп интересов с госаппаратом.
В свою очередь для правительства, министерств и иных административных структур значение этих групп определено их организационной мощью и обширными информационными ресурсами, которыми они располагают. Использование этого потенциала заметно облегчает подготовку и практическое применение законов и указов, существенно повышая тем самым эффективность административной деятельности.
Связями в парламенте не пренебрегают даже те группы, которые имеют налаженное взаимодействие с системой исполнительных органов. Заинтересованный союз нередко «покупает» место для подходящего, с его точки зрения, лица в списке кандидатов в депутаты бундестага или ландтага. Политические партии со своей стороны охотнее идут на то, чтобы «зарезервировать» для групп интересов некоторое число депутатских мест.
Очевидное преимущество заключается в том, что близость союзов к важнейшим сферам жизни общества, к реальным профессиональным, экономическим, социальным и иным заботам своих членов, делает эти организации желанными партнерами.
Формы и методы влияния групп интересов на парламентские партии в немалой степени зависят от того, насколько близки очередные выборы. В канун выборов особое значение приобретают такие факторы, как размеры финансовых средств союза. Поэтому в частности в ассоциациях немецких предпринимателей уже давно практикуется создание специальных отделов по делам печати и работы с общественностью. Огромную роль играют связи с крупными журналами. По прошествии выборов определяющую роль в лоббистской деятельности вновь начинают играть такие рутинные методы как «накатанные» связи в среде министерской бюрократии, использование уникальной информации.
Законодатели в Германии исходят из того, что лоббизм как система организованного оформления, выражения и представительства определенных интересов через правительственные институты, является неотъемлемым и важнейшим элементом жизни демократической страны между гражданским обществом и государством должен происходить непрерывный и свободный коммуникационный обмен. Без такого обмена большинство граждан страны могут оказаться в изоляции и отчуждении, лишиться возможности оказывать сколько-нибудь действенное влияние на процесс выработки и принятия властных решений, затрагивающих их жизненно важные интересы. В свою очередь органам государственной власти угрожала бы потеря обратной связи с обществом, утрата необходимой способности корректировать свою деятельность в соответствии с динамикой социальных потребностей.
В отличие от США в Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности. Эту деятельность регулирует ряд правовых актов. В 1972 г. был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию в специальном издании так называемого «лоббистского списка» – перечня организаций и их персональных представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и федеральному правительству. Наконец в соответствии с «кодексом поведения члена бундестага» каждый депутат обязан регистрировать в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве с союзами, а также своевременно заявлять обо всех нынешних соглашениях и контактах с союзами, фирмами etс.
Есть и другие подходы к упорядочиванию лоббизма. Так в Австрии, Франции Голландии пошли по пути создания соответствующей структуры, специального института – «социально-экономического совета», который, имея весьма четкий юридический статус, исполняет роль своеобразного лоббистского парламента. Он может выступать и в качестве консультативного совещательного органа, а может и обладать правом решающего голоса в законотворческом процессе. Но и тут до эффективного урегулирования еще далеко, ибо остаются без ответа в частности следующие вопросы. Какие группы должны быть представлены в данном органе и, иметь право голоса? Каким образом учитывать изменение численности существующих в стране лоббистских групп?
Однако в целом зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала.
Что касается общих тенденций лоббизма в зарубежных государствах, различия состоят главным образом в том, насколько гласно осуществляется лоббирование, насколько подконтрольно оно закону и демократично, насколько многообразны связи и каналы давления и влияния. Здесь лоббизм более или менее однотипен, механизмы обеспечения принятия решений известны и просты, так как отрабатывались столетиями.
Иное дело – лоббизм в СССР и постсоветской России, где социальная и экономическая жизнь были скованы жестоким, директивно-идеологическим корсетом. Специфика советского и российского лоббизма обусловлена, прежде всего, предельной идеологизацией и бюрократизацией общества, своеобразием его соцструктуры и, соответственно, способов и каналов артикуляции групповых и корпоративных интересов различных социальных звеньев[12] .
Считается, что лоббизм чаще всего осуществляется в органах исполнительной власти. Это связано с тем, что кардинальные вопросы в нашей стране законодательной властью пока еще решаются редко. Фактически это происходит через президентские указы и постановления правительства, которые играют доминирующую роль в системе правового регулирования, и имеют прямое действие.
Особо здесь выделяется лоббирование в Администрации Президента. В прессе справедливо отмечается, что большие деньги оставляют себе коммерческие структуры в результате умелого «подсовывания» под президентскую руку своих льготных указов».[13] Как пример можно привести Указ Президента РФ от 6 декабря 1993 г. «Об обеспечении надежного газоснабжения потребителей России акционерным обществом «Газпром» в 1994-96 гг. в пп. 8,9 которого Президент даровал РАО «Газпром» освобождение от импортных таможенных пошлин на оборудование, материалы и товары для данной отрасли, освобождение от налогообложения средств, зачисляемых в фонд стабилизации и развития РАО».
Приведенный пример показывает, что лоббируются интересы отнюдь не «народных масс». Поэтому, в первую очередь, в государственно-правовом механизме России должна быть создана действенная система защиты коренных интересов населения, особенно социально уязвленных слоев. Это требует с одной стороны, формирования в парламенте полноценного института лоббизма, позволяющего обеспечивать в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов. С другой стороны, целесообразно учредить при парламенте специальную службу (аналогичную с исследовательской службой конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу предоставляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разнообразных социальных интересов.
Законодательство о регулировании лоббизма позволит заложить в основу деятельности лоббистских организаций определенные этические принципы, нормы, традиции. Оно должно быть нацелено на регламентацию деятельности лоббистских структур, представляющих интересы корпораций, коммерческих предприятий и фирм с одной стороны, с другой – на поддержку групп, обеспечение их взаимодействия с властью и влияния общества на процесс принятия решений.
В феврале 1995 года Фонд развития парламентаризма в России организовал и провел «круглый стол», посвященный проблеме институционализации лоббизма. В частности, обсуждался законопроект о регулировании лоббистской деятельности в России. В его рамках для лоббистов-профессионалов были предложены субъективные права (например, получение информации в соответствующих государственных органах об их деятельности, а также свободный допуск в Федеральное Собрание РФ, его комитеты и комиссии, в органы исполнительной власти, возможность деловых встреч с депутатами, должностными лицами федеральных органов исполнительной власти). Также рассматривались следующие их обязанности (регистрироваться и получать лицензию в Минюсте РФ, отчитываться вплоть до указания расходов и достигнутых результатов, отвечать за ложную информацию и платить налоги)[14] .
В своей статье В.А. Лепехин пишет о том, что «жесткий, всеохватывающий и запретительный закон не будет работать. Он должен быть относительно мягким, как бы переходным. В сущности, основное его назначение состоит не в том, чтобы попытаться загнать лоббистскую деятельность в какие-то рамки – это нереально. Необходимо предложить обществу иную, гласную и цивилизованную форму взаимодействия с властью и тем самым построить параллельный канал влияния на государственный орган. Понятно и другое: какая-то часть предпринимательских структур, профсоюзы, общественные объединения etc наверняка предпочтут строить взаимоотношения на правовой основе. И в этом смысле принятие закона необходимо даже с просветительской целью[15].
Предметом правового регулирования согласно содержанию разработанного законопроекта является, прежде всего, порядок создания лоббистских структур, их регистрация, и отчетность перед органами власти. Соответственно «лоббисты» по закону – это физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых, т.е. закон распространяется не на лоббистов вообще, а только на тех, кто в установленном порядке получил лицензию на право занятия лоббистской деятельностью. Депутатам, должностным лицам, госслужащим не разрешено выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, запретить депутату защищать интересы тех или иных партий социальных групп или объединений граждан никто не в праве — каждый депутат просто обязан лоббировать интересы своих избирателей, однако выступать в качестве лоббиста (по смыслу настоящего закона), т.е. вступать в деловые коммерческие отношения с государством, подменяя функцию законодателя функцией законодателя (или его представителя)- это все равно, что пускать в открытую распродажу государственную казну. Закон предусматривает периодическую отчетность лоббистов перед властями о своих клиентах и целях лоббирования размеров получаемого дохода.
Очевидно, что в принятии данного закона и государственном регулировании лоббистской деятельности объективно заинтересованы организационные структуры: профсоюзы, общенациональные общественные объединения, в том числе организационный бизнес, в нем также явно заинтересован простые россияне. Против же него настроены те, кто хотел бы строить свои отношения с государством или лоббистами по-старому скрытно и корыстно.
Если подходить к проблеме критически, то анализ зарубежного опыта заставляет серьезно усомниться в возможности найти в России одномоментное, всеобъемлющее и справедливое, простое практичное решение вопроса о том, как контролировать лоббистскую деятельность, не налагая в то же время излишних ограничений на гражданское общество, только еще встающее на ноги. Принятие какого-то единого, пусть самого современного «цивилизованного» закона о лоббистской деятельности не устранит коррупцию в коридорах власти. Целесообразно встраивать механизмы контроля над этой деятельностью во все принимаемые законодательные акты, регулирующие функционирование институтов политической системы.
Автор статьи «Лоббизм по-немецки» считает, что ключевую роль в «окультуривании» данного явления в России может и должна сыграть «четвертая власть» — свободная пресса. Речь идет о том, чтобы широко знакомить граждан в газетах и журналах с деятельностью групповых интересов (вынуждая их тем самым давать более глубокие, качественные и главное социально направленные обоснования своих требований) регулярно освещать ход и итоги контактов представителей власти и этих групп. Следует в первую очередь сделать подконтрольными и прозрачными процессы формирования и расходования бюджетов лоббистских организаций.
Между тем, общественное сознание в России, имея, глубокие корни в общинной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а само слово зачастую используется как ругательное с аморально-криминальным оттенком. Сейчас в лоббизме видят лишь одну сторону – негативную, вкладывают в этот термин лишь теневой смысл. Конечно, его разные оценки, противоречивость его восприятия исходят из того, что мы еще просто не привыкли к этому, во многом новому для российского общества, явления и соответственно понятию его обозначающему. Трудно сказать, насколько будет распространено данное явление в России, но одно можно совершенно определенно утверждать: если государство решило формировать гражданское общество, то от лоббизма не уйти, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику лоббизм будет постепенно превращаться в необходимый социально-политический институт.
Литература:
Политология: Энциклопедический словарь. М.; 1993.
Политология: Учебник // под ред. Н.И. Матузова, А.В.Малько. – М.: Юристъ, 1999.
Фридман Л.В. Введение в американское право М., 1992
Илларионов А. Правительство капитулировало перед водочным лоббизмом //Известия 1994, 24 февраля.
Карханин С. Лоббист проходит сквозь стену. Федеральные ведомства ищут контактов с парламентом //Российская газета 1994, 13 октября
Кузина Н. «Дикий» лоббист на рынке не рыщет.// Российская газета 1996, 29 февраля.
Ларин С. Кто правит Америкой ?… Лоббисты // Российская газета. 1993, 6 марта
Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования// Полис. 1998. №4
Лоббизм как инструмент политики//Актуальная политика 1993, №2-6
Малютин М., Нещадин А. Лоббизм–всего лишь средство обогащения // Известия 1994, 16 ноября
Остапчук А. Лоббизм станет цивилизованным. Готовятся соответствующие законодательные акты // Независимая газета. 1995, 14 февраля.
Совершенно ясно, почему Президенту России не нужен независимый прокурор//Новая ежедневная газета 1994, 8 апреля.
Специально дляонят0K З DNAGHQZQM «НЕ поленилось, н0 зaтрgднилqVь hQDgmATь»
Необходимо определить формальную правильность того или иного логического умозаключения, на основе определенного утверждения или ряда утверждений. Реальная действительность не играет при этом никакой роли, это немного усложняет тест, поскольку содержание абсурдно, но логически безупречно. Учитывать также то, что правильных ответов может быть несколько, но может и ваапще не быть. На все задания 8 минут.
1. Некоторые улитки являются горами. Все горы любят кошек. Следовательно, все улитки любят кошек. а)правильно б)неправильно
2. Все крокодилы могут летать. Все великаны являются крокодилами. Следовательно все великаны могут летать а)правильно б)неправильно
3. Некоторые кочаны капусты являются паровозами. Некоторые паровозы играют на рояле. Следовательно некоторые кочаны капусты играют на рояле. а)правильно б)неправильно
4. Две рощи никогда не похожи друг на друга. Сосны и ели выглядят совершенно одинаково. Следовательно, сосны и ели не являются двумя рощами. а)правильно б)неправильно
5. Никто не может стать президентом, если у него красный нос. У всех людей красный нос. Следовательно никто не может быть президентом а)правильно б)неправильно
6. Все вороны собирают картины. Некоторые собиратели картин сидят в птичьей клетке. Следовательно, некоторые вороны сидят в птичьей клетке. а)правильно б)неправильно
7. Только плохие люди обманывают или крадут. а)Екатерина – хорошая. б) Екатерина –обманывает в) Екатерина – не крадет г) Екатерина –обманывает и крадет д) Екатерина не обманывает
8. Все воробьи не умеют летать. У всех воробьев есть ноги. а) Воробьи и без ног могут летать б) Некоторые воробьи не имеют ног в) Все воробьи, у которых есть ноги, не могут летать г) Воробьи не умеют летать, потому что у них есть ноги д) Воробьи не умеют летать, и у них нет ног.
9. Некоторые люди –европейцы. Европейцы –трехноги. а) У некоторых людей три ноги. б) европейцы, являющиеся людьми, иногда трехноги. в) Люди с двумя ногами не являются европейцами. г) Европейцы – это люди с тремя ногами. д) Европейцы с двумя ногами иногда являются людьми.
10.Цветы — это зеленые животные. Цветы пьют водку. а) все зеленые животные пьют водку. б) Все зеленые животные являются цветами. в)некоторые зеленые животные пьют водку. г) Цветы, которые пьют водку, являются зелеными животными. д) Зеленые животные не являются цветами
11.Каждый квадрат круглый. Все квадраты красные. а) бывают квадраты с красными углами. б)Бывают квадраты с круглыми углами. в) Бывают круглые красные углы. г) углы и квадраты круглые и красные. д) У красных квадратов круглые углы.
12.Хорошие начальники падают с неба. Плохие начальники могут петь. а)плохие начальники летят с неба вниз. б)Хорошие начальники, которые умеют летать, могут петь. в)Некоторые плохие начальники не могут петь. г)Некоторые хорошие начальники плохи, так как они умеют петь д)Плохие начальники не падают с неба.
[1] См. Политология: Энциклопедический словарь. М.; 1993. С.159
[2] См. Ларин С. Кто правит Америкой?…Лоббисты // Российская газета. 1993, 6 марта
[3] См. Политология: Учебник // под ред. Н.И. Матузова, А.В.Малько. – М.: Юристъ, 1999. С.449
[4] Лепехин В.А. //Лоббизм и проблемы его правового регулирования. Полис. 1998 №4 С.119
[5] См. Современные США: Энциклопедический справочник. М.: 1988. С.83-84. Любимов А.П Профессиональный лоббизм. М., 1988.
[6] Лернер М. Развитие цивилизации в Америке. М., 1992 т.1 С.492.
[7] Фридман Л.В. Введение в американское право М., 1992 С.20
[8] Карханин С. Лоббист проходит сквозь стену. Федеральные ведомства ищут контактов с парламентом //Российская газета 1994. 13 октября
[9] Илларионов А. Правительство капитулировало перед водочным лоббизмом //Известия 1994 24 февраля.
[10] Российская газета 1994, 25 февраля.
[11] Малютин М., Нещадин А. Лоббизм – всего лишь средство обогащения // Известия 1994, 16 ноября.
[12] Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Полис 1998 № 4 С. 121
[13] Совершенно ясно, почему Президенту России не нужен независимый прокурор//Новая ежедневная газета 1994, 8 апреля
[14] Остапчук А. Лоббизм станет цивилизованным. Готовятся соответствующие законодательные акты // Независимая газета. 1995 14 февраля; Кузина Н. «Дикий» лоббист на рынке не рыщет.// Российская газета 1996 29 февраля.
[15] Лепехин В.А.Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования// Полис. 1998. №4
www.ronl.ru
Московская Государственная Юридическая Академия
Кировский Филиал
по ПОЛИТОЛОГИИ
на тему «Лоббизм как явление
политической жизни»
Выполнила: Морокова Л.В.
2 курс, 2 группа
Проверил: Жуйков В.В.
167000
г. Сыктывкар
2000
Лоббизм – слово со сложной судьбой. В 1553 году оно употреблялось для указания на прогулочную площадку в монастыре. Столетием позже так начали называть помещение для прогулок в палате общин в Англии. Но политический оттенок это понятие приобрело только 2 века спустя в Америке[1]. Возможно, лоббизм вышел на авансцену жизни Нового Света вместе с американской нацией, т.е. в последней трети XVII столетия. Так это или нет, не доказано, но достоверно известно, что традиция лоббизма уходит корнями в годы президентства У.С.Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу в гражданскую войну. Вечерами 18-й американский президент и его команда после дневных трудов отдыхали в вестибюле одной из гостиниц (англ. — lobby – вестибюль, прихожая, кулуары). Там министры, сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово — зачастую небескорыстно, а за звонкую монету – выполнить обещание.[2]
Так термин «лоббирование» стал обозначать покупку голосов за деньги. Однако в Англии подобная политика долгое время считалась предосудительной. Слово вошло в лексический фонд лишь в XX веке, впоследствии его заимствовали и другие страны.
Само слово «лоббизм» неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как легальный, так и теневой смысл. Если говорить о втором содержании, то, как правило, он приобретает здесь сугубо отрицательное значение, нередко синонимично понятиям протекционизм, подкуп, покупка голосов в чьих-либо корыстных или узко партийных интересах.
Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вследствие подобной практики «влияния» на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, слабые «места» власти.
В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Ведь лоббизм как система разнообразных групповых интересов – столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей. Лоббизм в этом смысле есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан etc).
Лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность[3]: его больше там, где власть более реальна; это своего рода признак власти. Поэтому, считать, что лоббизм – давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок или так называемых групп давления, – значит, не понимать механизма и самой сути властвования. Наиболее мощные «группы давления» и есть фактическая власть не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений etc. В этом отличие от власти формальной – политических институтов и policy makers в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем случае — олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечения юридического закрепления, легитимации решений фактической власти[4] .
Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути являются. Лишь в «переходных» обществах, где традиционные группы давления уничтожены или ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной «самодостаточной» личности: (вождя, диктатора), и ощутимо влияние его харизмы.
Лоббизм, таким образом, не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.
Конечно, лоббированием своих интересов занято и множество мелких либо маловлиятельных групп. Однако давление разного рода общественных организаций и объединенных граждан на власть, – к сожалению – «периферия» лоббизма, а стержнем же его является обеспечение принятия решений в интересах ведущих групп давления как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпораций.
Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда уже существуют два необходимых условия.
1. Возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференцации
2. Расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что характерно, прежде всего, для демократических режимов. В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очередности, приоритета их осуществления. Отсюда следует закономерность стремления различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства в целях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для них управленческие решения.
Для того чтобы процесс лоббирования пошел активно, необходимо знать и умело использовать наиболее применяемые в мировой практике средства и методы достижения целей. Например, в США, где он широко используется, выделяют следующие формы лоббистской деятельности:
1.Выступление на слушаниях в комитетах Конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон
2.Составление проектов законов и предложений для внесения их на обсуждение Парламента
3. Организация пропагандистских компаний в пользу или против готовящегося решения и кампании «давления с мест» (потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных избирателей к своим депутатам)
Для наиболее эффективной реализации целей лоббизма в США существуют развитые материальные структуры. Все крупные корпорации, предприятия, союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббизмом, подразделения. Они насчитывают до нескольких десятков, а то и сотен человек, как правило, бывших советников, сенаторов, чиновников, юристов.
Заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наемных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предпринимательских, профессиональных или общественных, по членству и другим признакам, но целиком или полностью лоббистские по назначению.[5]
Предприниматели ставили своей целью формирование политического лобби, которое, придя к власти, в законодательных структурах защищало бы свободу частной собственности и торговли. В связи с этим здесь принимаются стратегические и долгосрочные решения, именно эти органы являются основной мишенью для лоббистов.
Продавливание интересов в области судопроизводства тоже имеет место. По данным прессы, лоббисты принимают самое живое участие в слушания 60-70% дел, которые рассматриваются в Верховном Суде США.
Условно тут можно говорить и о лоббизме в средствах массовой информации, которые связаны с мощным воздействием на сознание и поведение людей в сфере политики обоснованиях считаются «четвертой ветвью власти».
В зависимости от того, в каком управленческом решении достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (через акты применения права) и правоинтерпретационное (через акты толкования права). В зависимости от характера интереса можно выделить политическое, социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование. В зависимости от времени действия бывает «одноразовый» и постоянный лоббизм. В зависимости от уровня – классификация на федеративном уровне (высшие органы исполнения власти и управления) и местные (республиканские, краевые, областные органы).
Ведомственный лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.
Регион лоббирование воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, регионов крайнего севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока.
Иностранное лоббирование – влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные органы с целью добиться определенных решений. Так значительное место в структурах американского общества занимает национальные лобби – еврейское, польское, арабское. Все они в силу своих возможностей пытаются «толкать» интересы национальных общин и стран, выходу которых являются.
Плюсы лоббизма1. Влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах.
2. Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизируется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии, учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев. Этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества.
3. Лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. «При детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство – лобби, группы давления, группы представляющие региональные интересы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих парламентские расследования»[6] .
4. Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.
5. Это средство применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений.
6. Он позволяет расширить информационную организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на определенные «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы власти потоком информации по тому или иному вопросу, который и выносится на парламентское слушание, «информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне и других уровнях»[7]. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придается острая злободневность, актуальность, социальная значимость. Властные структуры убеждаются в приоритетном оперативном и полном их удовлетворении. Лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.
7.Лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому «взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов – на пользу делу, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни».[8]
8. Лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромиссов, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнано, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы своих хозяев, как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь, в конце концов, стержень лоббизма — взаимовыгодное сотрудничество.
Минусы лоббизма1. Он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам отечественным, т.е. реализоваться подчас как «непатриотическое» средство.
2. Выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, здесь уже надо говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти.
3. Может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма etc, усиливать крайние формы удовлетворения специнститутов. Например, энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на российское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки, лишь с 1994 года возросший на 90%, был снижен до прежнего уровня в 85%.[9]
4. Таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
5. Мероприятия выступают в определенных условиях в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше (главным образом, ввиду финансовых возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению напряженности.
6. Зачастую блокируются действительно нужные управленческие решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно ценных интересов, способствующие осуществлению интересов чиновничьих.
7. Иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, «перетягивание одеяла на себя», на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой etc[10].
8. Лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных слоёв, элит, «лоббизм как таковой – существование мощных групп людей у власти, принимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу»[11] .
Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблено либо на благо всего общества, либо в узкогрупповых интересах, все зависит от социально-экономической политики и культурного фона, от обстоятельств, которые могут «наделить» лоббизм, как плюсами так и минусами.
В связи с тем, что лоббизм создает широкий «набор» возможных последствий, он нуждается в упорядоченном юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативного лоббирования в позитивное, сводить к минимуму его вредные результаты и последствия.
Для того чтобы он приносил пользу всему обществу в большей степени, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество.
Безусловно, лучше создавать легальные формы лоббирования с тем, чтобы их можно было контролировать. Но абсолютного контроля над данным явлением установить невозможно. Лоббизм многогранен, воплощается зачастую в уникальных формах. В различных странах, ввиду своеобразия демократического строительства, существующих институтов и норм, пытаются найти свои пути в разрешении проблемы упорядочения лоббистской деятельности.
Так в США в 1946 г. был принят специальный закон о регулировании лоббизма, в котором установлено требование о необходимости регистрации всех профессиональных лоббистов. Подробным образом описана процедура регистрации лоббистов секретарем сената и клерком палаты.
Кроме того, лоббисты обязаны представлять под присягой подробные отчеты, в которых указываются все средства, полученные и израсходованные на указанные цели, а также другие сведения. Взятки и откровенный подкуп запрещены.
Вместе с тем, практика реализации данного закона свидетельствует, насколько трудно бывает выработать и оформлять однозначные принципы и нормы, применимые к деятельности большого числа неоднозначных и разнохарактерных организаций. Необходимо учитывать, что такой закон будет работать лишь в том случае, если существует и функционирует специальный контрольный орган, наделенный широкими полномочиями и располагающий достаточными средствами.
Вот пример из Германского опыта. Непосредственное взаимодействие между группами интересов и государственно-административными органами там происходит, как правило, в форме консультаций. Различные совещания, советы, комитеты и комиссии действуют практически при всех федеративных ведомствах. Большинство при министерстве экономики и труда.
Консультативные органы при правительственных учреждениях не обладают определенным юридическим статусом, для создания и упразднения не требуют какой-либо унифицированной административной процедуры, что делает их удобной и практичной формой контактов групп интересов с госаппаратом.
В свою очередь для правительства, министерств и иных административных структур значение этих групп определено их организационной мощью и обширными информационными ресурсами, которыми они располагают. Использование этого потенциала заметно облегчает подготовку и практическое применение законов и указов, существенно повышая тем самым эффективность административной деятельности.
Связями в парламенте не пренебрегают даже те группы, которые имеют налаженное взаимодействие с системой исполнительных органов. Заинтересованный союз нередко «покупает» место для подходящего, с его точки зрения, лица в списке кандидатов в депутаты бундестага или ландтага. Политические партии со своей стороны охотнее идут на то, чтобы «зарезервировать» для групп интересов некоторое число депутатских мест.
Очевидное преимущество заключается в том, что близость союзов к важнейшим сферам жизни общества, к реальным профессиональным, экономическим, социальным и иным заботам своих членов, делает эти организации желанными партнерами.
Формы и методы влияния групп интересов на парламентские партии в немалой степени зависят от того, насколько близки очередные выборы. В канун выборов особое значение приобретают такие факторы, как размеры финансовых средств союза. Поэтому в частности в ассоциациях немецких предпринимателей уже давно практикуется создание специальных отделов по делам печати и работы с общественностью. Огромную роль играют связи с крупными журналами. По прошествии выборов определяющую роль в лоббистской деятельности вновь начинают играть такие рутинные методы как «накатанные» связи в среде министерской бюрократии, использование уникальной информации.
Законодатели в Германии исходят из того, что лоббизм как система организованного оформления, выражения и представительства определенных интересов через правительственные институты, является неотъемлемым и важнейшим элементом жизни демократической страны между гражданским обществом и государством должен происходить непрерывный и свободный коммуникационный обмен. Без такого обмена большинство граждан страны могут оказаться в изоляции и отчуждении, лишиться возможности оказывать сколько-нибудь действенное влияние на процесс выработки и принятия властных решений, затрагивающих их жизненно важные интересы. В свою очередь органам государственной власти угрожала бы потеря обратной связи с обществом, утрата необходимой способности корректировать свою деятельность в соответствии с динамикой социальных потребностей.
В отличие от США в Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности. Эту деятельность регулирует ряд правовых актов. В 1972 г. был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию в специальном издании так называемого «лоббистского списка» – перечня организаций и их персональных представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и федеральному правительству. Наконец в соответствии с «кодексом поведения члена бундестага» каждый депутат обязан регистрировать в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве с союзами, а также своевременно заявлять обо всех нынешних соглашениях и контактах с союзами, фирмами etс.
Есть и другие подходы к упорядочиванию лоббизма. Так в Австрии, Франции Голландии пошли по пути создания соответствующей структуры, специального института – «социально-экономического совета», который, имея весьма четкий юридический статус, исполняет роль своеобразного лоббистского парламента. Он может выступать и в качестве консультативного совещательного органа, а может и обладать правом решающего голоса в законотворческом процессе. Но и тут до эффективного урегулирования еще далеко, ибо остаются без ответа в частности следующие вопросы. Какие группы должны быть представлены в данном органе и, иметь право голоса? Каким образом учитывать изменение численности существующих в стране лоббистских групп?
Однако в целом зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала.
Что касается общих тенденций лоббизма в зарубежных государствах, различия состоят главным образом в том, насколько гласно осуществляется лоббирование, насколько подконтрольно оно закону и демократично, насколько многообразны связи и каналы давления и влияния. Здесь лоббизм более или менее однотипен, механизмы обеспечения принятия решений известны и просты, так как отрабатывались столетиями.
Иное дело – лоббизм в СССР и постсоветской России, где социальная и экономическая жизнь были скованы жестоким, директивно-идеологическим корсетом. Специфика советского и российского лоббизма обусловлена, прежде всего, предельной идеологизацией и бюрократизацией общества, своеобразием его соцструктуры и, соответственно, способов и каналов артикуляции групповых и корпоративных интересов различных социальных звеньев[12] .
Считается, что лоббизм чаще всего осуществляется в органах исполнительной власти. Это связано с тем, что кардинальные вопросы в нашей стране законодательной властью пока еще решаются редко. Фактически это происходит через президентские указы и постановления правительства, которые играют доминирующую роль в системе правового регулирования, и имеют прямое действие.
Особо здесь выделяется лоббирование в Администрации Президента. В прессе справедливо отмечается, что большие деньги оставляют себе коммерческие структуры в результате умелого «подсовывания» под президентскую руку своих льготных указов».[13] Как пример можно привести Указ Президента РФ от 6 декабря 1993 г. «Об обеспечении надежного газоснабжения потребителей России акционерным обществом «Газпром» в 1994-96 гг. в пп. 8,9 которого Президент даровал РАО «Газпром» освобождение от импортных таможенных пошлин на оборудование, материалы и товары для данной отрасли, освобождение от налогообложения средств, зачисляемых в фонд стабилизации и развития РАО».
Приведенный пример показывает, что лоббируются интересы отнюдь не «народных масс». Поэтому, в первую очередь, в государственно-правовом механизме России должна быть создана действенная система защиты коренных интересов населения, особенно социально уязвленных слоев. Это требует с одной стороны, формирования в парламенте полноценного института лоббизма, позволяющего обеспечивать в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов. С другой стороны, целесообразно учредить при парламенте специальную службу (аналогичную с исследовательской службой конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу предоставляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разнообразных социальных интересов.
Законодательство о регулировании лоббизма позволит заложить в основу деятельности лоббистских организаций определенные этические принципы, нормы, традиции. Оно должно быть нацелено на регламентацию деятельности лоббистских структур, представляющих интересы корпораций, коммерческих предприятий и фирм с одной стороны, с другой – на поддержку групп, обеспечение их взаимодействия с властью и влияния общества на процесс принятия решений.
В феврале 1995 года Фонд развития парламентаризма в России организовал и провел «круглый стол», посвященный проблеме институционализации лоббизма. В частности, обсуждался законопроект о регулировании лоббистской деятельности в России. В его рамках для лоббистов-профессионалов были предложены субъективные права (например, получение информации в соответствующих государственных органах об их деятельности, а также свободный допуск в Федеральное Собрание РФ, его комитеты и комиссии, в органы исполнительной власти, возможность деловых встреч с депутатами, должностными лицами федеральных органов исполнительной власти). Также рассматривались следующие их обязанности (регистрироваться и получать лицензию в Минюсте РФ, отчитываться вплоть до указания расходов и достигнутых результатов, отвечать за ложную информацию и платить налоги)[14] .
В своей статье В.А. Лепехин пишет о том, что «жесткий, всеохватывающий и запретительный закон не будет работать. Он должен быть относительно мягким, как бы переходным. В сущности, основное его назначение состоит не в том, чтобы попытаться загнать лоббистскую деятельность в какие-то рамки – это нереально. Необходимо предложить обществу иную, гласную и цивилизованную форму взаимодействия с властью и тем самым построить параллельный канал влияния на государственный орган. Понятно и другое: какая-то часть предпринимательских структур, профсоюзы, общественные объединения etc наверняка предпочтут строить взаимоотношения на правовой основе. И в этом смысле принятие закона необходимо даже с просветительской целью[15].
Предметом правового регулирования согласно содержанию разработанного законопроекта является, прежде всего, порядок создания лоббистских структур, их регистрация, и отчетность перед органами власти. Соответственно «лоббисты» по закону – это физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых, т.е. закон распространяется не на лоббистов вообще, а только на тех, кто в установленном порядке получил лицензию на право занятия лоббистской деятельностью. Депутатам, должностным лицам, госслужащим не разрешено выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, запретить депутату защищать интересы тех или иных партий социальных групп или объединений граждан никто не в праве — каждый депутат просто обязан лоббировать интересы своих избирателей, однако выступать в качестве лоббиста (по смыслу настоящего закона), т.е. вступать в деловые коммерческие отношения с государством, подменяя функцию законодателя функцией законодателя (или его представителя)- это все равно, что пускать в открытую распродажу государственную казну. Закон предусматривает периодическую отчетность лоббистов перед властями о своих клиентах и целях лоббирования размеров получаемого дохода.
Очевидно, что в принятии данного закона и государственном регулировании лоббистской деятельности объективно заинтересованы организационные структуры: профсоюзы, общенациональные общественные объединения, в том числе организационный бизнес, в нем также явно заинтересован простые россияне. Против же него настроены те, кто хотел бы строить свои отношения с государством или лоббистами по-старому скрытно и корыстно.
Если подходить к проблеме критически, то анализ зарубежного опыта заставляет серьезно усомниться в возможности найти в России одномоментное, всеобъемлющее и справедливое, простое практичное решение вопроса о том, как контролировать лоббистскую деятельность, не налагая в то же время излишних ограничений на гражданское общество, только еще встающее на ноги. Принятие какого-то единого, пусть самого современного «цивилизованного» закона о лоббистской деятельности не устранит коррупцию в коридорах власти. Целесообразно встраивать механизмы контроля над этой деятельностью во все принимаемые законодательные акты, регулирующие функционирование институтов политической системы.
Автор статьи «Лоббизм по-немецки» считает, что ключевую роль в «окультуривании» данного явления в России может и должна сыграть «четвертая власть» — свободная пресса. Речь идет о том, чтобы широко знакомить граждан в газетах и журналах с деятельностью групповых интересов (вынуждая их тем самым давать более глубокие, качественные и главное социально направленные обоснования своих требований) регулярно освещать ход и итоги контактов представителей власти и этих групп. Следует в первую очередь сделать подконтрольными и прозрачными процессы формирования и расходования бюджетов лоббистских организаций.
Между тем, общественное сознание в России, имея, глубокие корни в общинной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а само слово зачастую используется как ругательное с аморально-криминальным оттенком. Сейчас в лоббизме видят лишь одну сторону – негативную, вкладывают в этот термин лишь теневой смысл. Конечно, его разные оценки, противоречивость его восприятия исходят из того, что мы еще просто не привыкли к этому, во многом новому для российского общества, явления и соответственно понятию его обозначающему. Трудно сказать, насколько будет распространено данное явление в России, но одно можно совершенно определенно утверждать: если государство решило формировать гражданское общество, то от лоббизма не уйти, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику лоббизм будет постепенно превращаться в необходимый социально-политический институт.
Литература:
Политология: Энциклопедический словарь. М.; 1993.
Политология: Учебник // под ред. Н.И. Матузова, А.В.Малько. – М.: Юристъ, 1999.
Фридман Л.В. Введение в американское право М., 1992
Илларионов А. Правительство капитулировало перед водочным лоббизмом //Известия 1994, 24 февраля.
Карханин С. Лоббист проходит сквозь стену. Федеральные ведомства ищут контактов с парламентом //Российская газета 1994, 13 октября
Кузина Н. «Дикий» лоббист на рынке не рыщет.// Российская газета 1996, 29 февраля.
Ларин С. Кто правит Америкой ?… Лоббисты // Российская газета. 1993, 6 марта
Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования// Полис. 1998. №4
Лоббизм как инструмент политики//Актуальная политика 1993, №2-6
Малютин М., Нещадин А. Лоббизм–всего лишь средство обогащения // Известия 1994, 16 ноября
Остапчук А. Лоббизм станет цивилизованным. Готовятся соответствующие законодательные акты // Независимая газета. 1995, 14 февраля.
Совершенно ясно, почему Президенту России не нужен независимый прокурор//Новая ежедневная газета 1994, 8 апреля.
Специально дляонят0K З DNAGHQZQM «НЕ поленилось, н0 зaтрgднилqVь hQDgmATь»
Необходимо определить формальную правильность того или иного логического умозаключения, на основе определенного утверждения или ряда утверждений. Реальная действительность не играет при этом никакой роли, это немного усложняет тест, поскольку содержание абсурдно, но логически безупречно. Учитывать также то, что правильных ответов может быть несколько, но может и ваапще не быть. На все задания 8 минут.
1. Некоторые улитки являются горами. Все горы любят кошек. Следовательно, все улитки любят кошек. а)правильно б)неправильно
2. Все крокодилы могут летать. Все великаны являются крокодилами. Следовательно все великаны могут летать а)правильно б)неправильно
3. Некоторые кочаны капусты являются паровозами. Некоторые паровозы играют на рояле. Следовательно некоторые кочаны капусты играют на рояле. а)правильно б)неправильно
4. Две рощи никогда не похожи друг на друга. Сосны и ели выглядят совершенно одинаково. Следовательно, сосны и ели не являются двумя рощами. а)правильно б)неправильно
5. Никто не может стать президентом, если у него красный нос. У всех людей красный нос. Следовательно никто не может быть президентом а)правильно б)неправильно
6. Все вороны собирают картины. Некоторые собиратели картин сидят в птичьей клетке. Следовательно, некоторые вороны сидят в птичьей клетке. а)правильно б)неправильно
7. Только плохие люди обманывают или крадут. а)Екатерина – хорошая. б) Екатерина –обманывает в) Екатерина – не крадет г) Екатерина –обманывает и крадет д) Екатерина не обманывает
8. Все воробьи не умеют летать. У всех воробьев есть ноги. а) Воробьи и без ног могут летать б) Некоторые воробьи не имеют ног в) Все воробьи, у которых есть ноги, не могут летать г) Воробьи не умеют летать, потому что у них есть ноги д) Воробьи не умеют летать, и у них нет ног.
9. Некоторые люди –европейцы. Европейцы –трехноги. а) У некоторых людей три ноги. б) европейцы, являющиеся людьми, иногда трехноги. в) Люди с двумя ногами не являются европейцами. г) Европейцы – это люди с тремя ногами. д) Европейцы с двумя ногами иногда являются людьми.
10.Цветы — это зеленые животные. Цветы пьют водку. а) все зеленые животные пьют водку. б) Все зеленые животные являются цветами. в)некоторые зеленые животные пьют водку. г) Цветы, которые пьют водку, являются зелеными животными. д) Зеленые животные не являются цветами
11.Каждый квадрат круглый. Все квадраты красные. а) бывают квадраты с красными углами. б)Бывают квадраты с круглыми углами. в) Бывают круглые красные углы. г) углы и квадраты круглые и красные. д) У красных квадратов круглые углы.
12.Хорошие начальники падают с неба. Плохие начальники могут петь. а)плохие начальники летят с неба вниз. б)Хорошие начальники, которые умеют летать, могут петь. в)Некоторые плохие начальники не могут петь. г)Некоторые хорошие начальники плохи, так как они умеют петь д)Плохие начальники не падают с неба.
[1] См. Политология: Энциклопедический словарь. М.; 1993. С.159
[2] См. Ларин С. Кто правит Америкой?…Лоббисты // Российская газета. 1993, 6 марта
[3] См. Политология: Учебник // под ред. Н.И. Матузова, А.В.Малько. – М.: Юристъ, 1999. С.449
[4] Лепехин В.А. //Лоббизм и проблемы его правового регулирования. Полис. 1998 №4 С.119
[5] См. Современные США: Энциклопедический справочник. М.: 1988. С.83-84. Любимов А.П Профессиональный лоббизм. М., 1988.
[6] Лернер М. Развитие цивилизации в Америке. М., 1992 т.1 С.492.
[7] Фридман Л.В. Введение в американское право М., 1992 С.20
[8] Карханин С. Лоббист проходит сквозь стену. Федеральные ведомства ищут контактов с парламентом //Российская газета 1994. 13 октября
[9] Илларионов А. Правительство капитулировало перед водочным лоббизмом //Известия 1994 24 февраля.
[10] Российская газета 1994, 25 февраля.
[11] Малютин М., Нещадин А. Лоббизм – всего лишь средство обогащения // Известия 1994, 16 ноября.
[12] Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Полис 1998 № 4 С. 121
[13] Совершенно ясно, почему Президенту России не нужен независимый прокурор//Новая ежедневная газета 1994, 8 апреля
[14] Остапчук А. Лоббизм станет цивилизованным. Готовятся соответствующие законодательные акты // Независимая газета. 1995 14 февраля; Кузина Н. «Дикий» лоббист на рынке не рыщет.// Российская газета 1996 29 февраля.
[15] Лепехин В.А.Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования// Полис. 1998. №4
www.ronl.ru
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
по дисциплине: « Основы идеологии Белорусского государства»
тема: «Лоббизм в политической системе общества»
Выполнила: ст. гр.
Проверила: преподаватель
Содержание.
1. 1. Понятие и виды лоббизма – 3;
2. 2. Методы технологии лоббизма – 10;
3. 3. Инструменты лоббистской деятельности – 13;
4. Список использованной литературы – 19.
1. Понятие и виды лоббизма.
В современном демократическом обществе существует множество различных добровольных объединений людей, стремящихся довести свои требования до властных структур. Одни из них используют экономические рычаги, другие действуют менее заметно, в коридорах власти. Наиболее распространённой формой воздействия организованных групп на органы власти является лоббирование.
В развитых странах Запада лоббисты представляют собой штат высококвалифицированных специалистов, способных собрать необходимую информацию и склонить органы власти к принятию решения в пользу той группы, интересы которой они представляют. Часто лоббисты выполняют роль посредников, в разного рода сделках, между группами интересов и политическими деятелями, в том числе законодателями и членами правительства, тем самым оказывая существенное влияние на формирование политического курса страны. Таким образом, лоббизм занимает важное место в механизме демократии. Исходя из этого, тему контрольной следует признать весьма актуальной и важной для понимания механизма функционирования современного демократического государства.
Само слово «лоббизм» неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как легальный, так и «теневой» смысл. Если говорить о втором содержании, то как правило, термин «лоббизм» здесь приобретает сугубо отрицательное значение, нередко синонимично понятиям «блат», «протекционизм», «подкуп», покупка голосов в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб интересах другим, прежде всего общественным. Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция, с помощью которых принимаются управленческие решения в интересах определённых групп или лиц. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вследствие подобной практики «влияния» на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона медали, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, слабые «места» власти.
В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, нормальное, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Ведь лоббизм как система организационного оформления, выражения и представительства разнообразных и групповых интересов столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нём этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей.
Целями настоящей работы являются, рассмотрение понятий и видов лоббизма, методы и технологии лоббизма, и показать его общественное значение, как политического института.
Механизм взаимодействия корпоративных структур с исполнительной и законодательной властью покрыт густой завесой таинственности и до предела коррумпирован. В политической сфере лоббизм существует как бы в виртуальном пространстве. Официально, как явление, он отсутствует. Неофициально — постоянно напоминает о своем незримом присутствии в коридорах власти.
Сегодня тема лоббизма приобретает особую актуальность в свете политических событий, по-новому выстроить свои взаимоотношения с элитами и олигархическими группировками, создать такие политические механизмы, которые ставили бы их хотя бы в относительно равное положение перед властью и препятствовали получению одними группами заведомых преимуществ перед другими.
Практика лоббирования, т.е. оказания влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов, в той или иной степени присуща любой политической системе. Однако характер её политического и институционального оформления зависит от характеристик этой политической системы — сложившейся политической культуры, развитости правовой системы, политических традиций, правил взаимоотношений государства и бизнеса, степени демократизации политического процесса.
Характер лоббизма за последнее десятилетие претерпел радикальные изменения. С одной стороны, изменилась экономическая основа общества — был создан и начал развиваться частный сектор экономики. С другой стороны, претерпела коренные изменения политическая система. Активно проходившая структуризация органов государственного управления и рыночного сектора экономики стала стимулом к стремительному развитию взаимодействия ветвей и структур государственной власти и корпоративных частнопредпринимательских объединений. Возникла объективная потребность в создании дополнительных каналов для диалога между властью и бизнесом. По системно-функциональному (институциональному) подходу, лоббизм — институт (или функция) политической системы, обеспечивающая взаимодействие субъектов политической интеракции. Лоббизм — средство поддержания равновесия в обществе. В рамках данного подхода, лоббизм можно рассматривать как деятельность, которая дополняет процесс выборов.
Термин «лобби» и его производные происходят из церковного обихода. Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «lobby » (открытый портик, примыкающий к зданию). В XVI веке оно использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. Однако уже в XVII веке словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Во времена образования английского парламента в XIII веке, его собрания проходили нерегулярно, в разных помещениях и даже городах. В Средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее расположение английского парламента называется Вестминстер, что в переводе означает «западная монастырская церковь».
В научной и профессиональной среде можно выделить два подхода к толкованию термина «лоббизм».
В широком (обывательском) смысле под лоббизмом понимают любую деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления (в том числе и политических) по отстаиванию своих активных интересов. Стоит особо подчеркнуть, что в рамках этого подхода лоббизм — это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций. Сторонники широкого понимания термина считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме Президента, Правительства, депутатском лоббизме и т. д.
Сторонники другого подхода считают недопустимым столь широкое (обывательское) толкование термина «лоббизм». По их мнению, расширение состава участников лоббистской деятельности лишает слово присущей ему специфики, делая возможным его применение при описании любого взаимодействия, одной из сторон которого является представитель органа государственной власти. Известный ученый Алексей Автономов предлагает не путать понятия и четко определить термин лоббизм, как «действие представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти решений в соответствии с интересами специальных групп, выражаемыми указанными организациями». Ученый полагает ошибочным зачислять в лоббисты «партийные фракции», «депутатские группы», государственных должностных лиц.
Лоббизм, есть форма законного влияния «групп давления» на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определённых социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоёв общества и т.п.).
Лоббизм весьма жёстко связан с политической властью. Можно даже вывести такую закономерность: лоббизм больше там, где больше реальной власти. Лоббизм — своего рода признак власти, её специфическая черта, «отметина». И наоборот, он не будет проявляться там, где власть отсутствует или где она выступает лишь в качестве номинальной силы.
Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда уже существуют два необходимых условиях: — возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференциации, расслоения, «специализации»; — расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что характерно, прежде всего для демократических режимов.
В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очерёдности, приоритета осуществления тех или иных интересов. Отсюда закономерно стремление различных групп и слоёв общества воздействовать на поведение государства в целях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его, принимать выгодные для них управленческие решения.
Для наиболее эффективной реализации целей лоббизма в США существуют развитые материальные структуры. Во-первых, практически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своём составе особые, занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен человек (как правило, бывших советников, сенаторов, министров, чиновников, юристов и прочих специалистов, имеющих крепкие связи, соответствующих способностей и качества). Во-вторых, заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наёмных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные (профессионально-лоббистские) фирмы или их ведущие сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа предпринимательских, профессиональных или общественных по членству и другим признакам, но целиком или преимущественно лоббистские по назначению.
Лоббизм может проявляться в разных сферах и соответственно иметь различные виды. Например, в зависимости от того, в какой ветви власти «решается вопрос», можно выделить законодательное, исполнительное и судебное лоббирование.
Условно можно говорить, что лоббизм в средствах массовой информации, которые в связи с их мощным воздействием на сознание и поведение людей в сфере политики обосновано считается «четвёртой ветвью власти». Сам же лоббизм (на Западе, в США) достаточно престижный вид деятельности, некоторые называют его «пятой ветвью власти». В зависимости от того, в каком управленческом решении достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (лоббизм в законодательных органах через нормативные акты), правоприменительное (лоббизм через акты применения права) и право-интерпритационное (лоббизм через акты толкования права).
В зависимости от характера интереса, который «продавливается», можно выделить политическое, социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование.
В зависимости от времени действия бывает «одноразовый» и постоянный лоббизм.
В зависимости от того, на каком уровне власти происходит лоббирование, оно может классифицироваться на федеральное (в системе высших органов государственной власти и управления) и местное (в республиканских, краевых, областных органах).
В зависимости от того, в чью пользу «решается вопрос», лоббирование может подразделяться на следующие разновидности.
Лоббирование различных социальных структур: общественных организаций, движений, партий, групп, слоёв (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д.).
Ведомственное лоббирование — это лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.
Региональное лоббирование — это воздействие на власть со стороны представителей областей, районов и прочих мест, «выбивающих» определённые льготы и преимущества для регионов.
Иностранное лоббирование- это влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те, или иные государственные органы с целью добиться от них определённых решений. Так, значительное место в структурах американского общества занимают лобби — еврейское, польское, арабское и др.
Наиболее действенные рычаги при этом — деньги, пресса, голоса избирателей, переплавляемые во влияние. Выходцы из России — эмигранты и их потомки — составляют по численности одно из наиболее заметных национальных меньшинств, в США.
Лоббизм представляет собой одну из наиболее распространенных форм представительства интересов. При этом в общественном сознании и политическом дискосе доминирует исключительно негативное отношение к лоббизму, который зачастую воспринимается как синоним коррупции. В лекции раскрывается понятие лоббизма как разновидности функционального представительства интересов, анализируются как негативные, так и позитивные стороны данного явления. Кроме того, значительное внимание уделяется истории и месту лоббизма в современной политической системе различных зарубежных стран, обобщается зарубежный опыт регулирования лоббистской деятельности. На основе проведенного анализа лучшей практики лоббизма и обзора современного состояния лоббизма, делаются выводы относительно необходимости и возможных форм регулирования лоббизма.
2. Методы и технологии лоббизма.
Методы лоббистской деятельности в политической сфере жизни общества разнообразны. К наиболее распространенным относятся: взносы денег на избирательные компании; участие в ведении политических компаний; организация пропагандистских мероприятий; объединенное лоббирование несколькими организациями; воздействие на законодателя через влиятельного избирателя, личного друга; денежное вознаграждение; организация досуга и т.д. Таким образом, одной из негативных сторон лоббизма является склонность его участников к удовлетворению своекорыстных интересов, создание питательной среды для возможных злоупотреблений и коррупции. Поэтому с расширением практики лоббизма растет и арсенал средств его ограничений. К ним относятся: жесткая правовая регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение конкуренции между ними, повышение профессионализма и требований к профессиональной этике государственных служащих, совершенствование механизма лоббирования.
Выделяют три основных формы лоббизма: «прямой», «косвенный» и «внутренний». Прямой лоббизм — целенаправленная работа с представителями соответствующего государственного органа с целью добиться принятия решения, отвечающего конкретным интересам. Косвенный лоббизм — организация кампаний с целью оказания давления, которые проходят в основном за пределами государственных органов, в поддержку того или иного решения, но часто без указания конкретного адресата. Внутренний лоббизм — деятельность какой-либо группировки внутри соответствующего органа с целью добиться различными путями принятия определенного решения.
Всем хорошо известны классические технологии лоббизма. К таким технологиям относятся:
1. Внедрение агентов влияния в структуры компаний-конкурентов и аппарат профильных ведомств. Агенты влияния могут быть полезны и для навязывание повестки и регламента рассмотрения лоббируемых вопросов. Добиться этого можно вхождением в наблюдательные общественные органы при власти, либо имея в соответствующих органах своих представителей.
2. Навязывание конкурентам заведомо неэффективных (но внешне перспективные) объектов лоббистского воздействия. Тем самым вы заставляете их тратить свои ресурсы и приобретать имидж неэффективных лоббистов.
3. Перетягивание субъектов политического процесса на свою сторону не только переговорами, но и силой событий. Соответственно, можно инспирировать события. Необходимо искусственно создавать локальные кризисы, которые подтолкнут ЛПР (лицо, принимающее решение) выбрать правильный вариант решения проблемы.
4. Кризисные тенденции в отрасли необходимо канализировать на своих конкурентов. Если поступает информация, что Правительство вынуждено увеличить налоги на часть профильного отраслевого сектора, то необходимо направить эти налоговые репрессии в первую очередь против своих конкурентов.
5. Необходимо активно сотрудничать с региональными и общефедеральными ассоциациями, специализирующимися на защите различных интересов в органах государственной власти. В деле приобретения союзников необходимо продвигать принцип пирамиды: чем шире основание, тем выше верхушка.
6. Необходимо как минимум знать политических противников тех чиновников, которые работают на ваших конкурентов. Вопрос активной работы с такими контрагентами решается в зависимости от конкретной оперативной потребности. Однако соответствующая база данных должна всегда иметься в портфеле лоббиста.
7. Также в портфель лоббиста должен входить известный объём информации о личных «слабостях» конкурентов и контрагентов. В единичных ситуациях подобные знания можно употребить весьма эффективно. Ко всему прочему, информированность позволит экономить ресурсы лоббиста, который, подбирая подход к той или иной фигуре, вынужден нести известные материальные и временные затраты.
8. Играй против игрока, а не только против расклада. Составление картотеки контактов всех известных лоббисту контрагентов, а также компаний-конкурентов. В нужный момент они будут запущены и все " грязные дела" конкурентов будут предъявлены тем контрагентам, с которыми они попытаются выстроить лоббистскую деятельность. Таким образом, поле для манёвра лоббистов-конкурентов значительно сужается.
9. Участие в исках и судебных тяжбах.А пеллирование лоббиста в арбитражном суде является скорее весьма эффективным способом торможения процесса принятия какого-либо решения, переговоров, либо реализации неугодного проекта.
10. Игра на противостоянии депутатов и внепарламентских активистов их партии. Активисты часто завидуют депутатам. Депутаты видят в активистах конкурентов. Лоббист должен поддерживать эти страхи и сотрудничать с обеими сторонами. Протестные кампании (митинг, забастовки и т. п. ) уместно устраивать в тех случаях, когда достоверно известно, что ЛПР или его начальство не смогут не учесть данный фактор. Весьма важно работать с командой лоббистов конкурента.
11. Ещё один важный аспект технологического мастерства лоббиста — умение использовать тех чиновников, которые на первый взгляд не имеют отношения к лоббируемой сфере.
12. Необходимо создавать и усиливать противников компании-конкурента в стане чиновников «нейтральной стороны. Необходимо создать непреодолимые противоречия между конкурентом и » нейтральными" чиновниками. Это предупредит союз компании-конкурента с нейтральной (но политически лояльной руководству) частью бюрократии, изолирует его, вынудит распылить линию лоббистской обороны, тратить больше сил и средств. При необходимости, одновременно можно работать с той частью кадров в лагере компании-конкурента, которая стремится сохранить союз с " нейтральными" чиновниками. Важно, чтобы эти кадры пользовались широкой поддержкой у себя в лагере.
3. Инструменты лоббистской деятельности.
Наиболее эффективными инструментами лоббистской деятельности являются:
1. Рекрутирование своих сотрудников во власть.
2. Подкуп должностных лиц.
3. Неформальные контакты (в т. ч. — игра на личных слабостях).
4. Участие в работе политических и общественных организаций (в т.ч. - профессиональных объединений).
5. Покровительство чиновников.
6. Судебные процедуры (иски, тяжбы, апелляции, аресты)
7. СМИ (в т. ч. печатная пресса, телевидение, интернет)
Одним из легальных методов лоббистской деятельности является создание в крупных корпорациях специальных отделов по связям с органами государственной власти — так называемые, GR-отделы (от англ. Government relations), которые специализируются на взаимодействии с представителями государства. Другим методом продвижения интересов может быть создания межорганизационных объединений, бизнес сообществ, ассоциаций и т.д.
Лоббистская деятельность представляет целый ряд потенциальных угроз, основная часть которых связана с искажением представительства общественных интересов (представительство интересов меньшинства в ущерб большинству), дезинформацией представителей органов государственной власти, а также закрытостью лоббистской деятельности и вытекающей из этого коррупции и сращивания государственных и коммерческих структур (корпоративизм). Однако лоббизм, будучи формой функционального представительства интересов, предоставляет государству и обществу в целом, ряд серьезных преимуществ, связанных с более оперативным, нежели при политическом представительстве интересов, информировании должностных лиц, принимающим решения в системе управления. В связи с этим во многих странах мира лоббизм является легальным видом деятельности и существует его специфическое регулирование. В частности, можно говорить о двух основных моделях регулирования лоббизма — американской (лоббизм представляет собой специальную систему представительства интересов граждан, которая регулируется специализированным законодательством), германской (лоббизм является легальным видом деятельности, однако специального закона о лоббизме не существует) и французской (лоббизм является незаконным, однако существует Социально-экономический совет, состоящий из представителей профессиональных групп страны, который выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента»).
Все различия в технологиях лоббизма проистекают из различия политических систем разных стран (именно Запад мы берём за эталон " прозрачного" лоббизма). В политеческой сфере лоббистские технологии не институализированы, а все нормы лоббистской деятельности — условны. Необходимо отметить, что институализация того или иного вида политической практики (в т. ч. лоббизма) подразделяется на несколько уровней. Первый уровень (реляционный) — определяет ролевую структуру системы представительства интересов. Второй — регулятивный, указывающий допустимые рамки лоббистских действий и санкции, карающие выход за эти рамки. Третий уровень — культурный, т. е. внутреннее усвоение норм и правил участниками политического процесса.
«Повязанность» и «замазанность» до сих пор являются хорошим пропуском в политическую элиту. На Западе же — это скорее препятствие для осуществления лоббистской деятельности. В этом и заключается принципиальное различие.
Еще одна отличительная особенность политического лоббизма — большой вес " внутренних лоббистов " (чиновник, занимающий важную государственную должность, отстаивающий интересы одной или нескольких отраслей или предприятий), что ведет к коррупции и решениям, не отвечающим интересам общества в целом.
Проблемы лоббизма — отражение проблем всей политической системы. Когда центр принятия важнейших государственных решений оказывается в руках правящей бюрократии, а реально действующие управленческие структуры, по самой логике функционирования классической бюрократической машины, находятся в тени, то существующие группы влияния отходят от форм партийного представительства (а значит, и от общественного контроля), в сторону непубличных практик обрастания ведомственными связями. Ключевыми механизмами учета интересов всё чаще становится кулуарная политика. В подобной системе неоспоримо доминирование бюрократии, а из ее партнеров наибольшие преимущества имеет крупный бизнес — при условии лояльности госаппарату и регулярности контактов с ним. И так как вся вертикаль власти замыкается на административных инстанциях, то возникающий вслед за этим безальтернативный механизм реализации групповых интересов представляет существенное препятствие на пути становления практики " белых" лоббистских технологий.
Лоббизм, безусловно, представляет собой важный механизм принятия взвешенных государственных решений на основе согласования различных позиций и интересов. Наступило время вывести «теневой» отечественный лоббизм «на свет», превратить его в полноценный политический институт, каковым он является в США и Западной Европе, где в органах власти представлены не только мощные корпоративные структуры, но и интересы различных сегментов общества, включая еще не родившихся детей, которых с момента зачатия оберегают от грубого обращения.
Создание слоя профессиональных лоббистов само по себе не решит проблему. Одной из основных причин расцвета в политической системе «теневого» лоббизма является специфика сложившегося политического режима. Среди его черт — отсутствие четкого понимания целей государственной политики. В условиях, когда нет осмысленной и целенаправленной воли, отдельные части государственного механизма остаются как бы предоставленными сами себе и становятся легкой добычей наиболее могущественных групп давления. Эту ситуацию многие называют «приватизацией государства». Слабое и неэффективное государство не заинтересовано в объективной информации о положении дел в экономике, которую оно могло бы получить при условии налаживания нормального диалога с различными группами интересов.
Конфликты интересов, порождающие потребность в лоббировании обычно возникают в тех отраслях экономики, где сильна регулирующая функция государства. В публичном пространстве подобные конфликты нередко принимают форму споров по поводу отдельных аспектов политического курса власти. Преимущества ситуации, когда за право реализовать свой интерес борются несколько субъектов, давно известны в государственном управлении. В одних случаях конкуренция за реализацию интереса возникает естественным образом, в других — путем искусственного создания конкурентной среды. С точки зрения властных структур, коммуникационным является именно процесс соперничества, а не отдельные коммуникативные акты по продвижению интересов. При этом интересы самого государства зачастую отличаются от интересов лоббистов, и оно стремится использовать лоббистскую активность для решения собственных задач.
Другое немаловажное обстоятельство, способствующее развертыванию лоббистской деятельности — сложная структура органов власти, принимающих политические и административные решения. Лоббисты прекрасно усвоили, что власть строится на системе сдержек и противовесов как внутри конкретных ведомств, так и между ними. Один и тот же вопрос можно решить, используя разные каналы. Во многих случаях воздействие на носителя власти осуществляется через его окружение. Чем значимее принимаемое решение, тем больше людей вовлечено в процесс его принятия. Чем больше вовлеченных, тем сильнее коммуникационная напряженность вокруг лица, ответственного за принятие данного решения.
Необходимо учитывать, что на процесс принятия решений влияют такие факторы, как политические (и не только политические) интересы самих должностных лиц, административно-иерархические обстоятельства, политическая конъюнктура и т.д. С появлением каждого из этих факторов задача лоббистов серьезно усложняется, требуя не просто изменения способов лоббирования, но разработки многоходовых комбинаций, направленных на создание условий, благоприятствующих принятию нужного решения.
В различных странах, ввиду своеобразного демократического строительства, существующих институтов и норм, пытаются найти свои пути в разрешении проблемы упорядочения лоббистской деятельности.
Однако зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока ещё не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала. По всей видимости, Белорусии и здесь придётся пойти не всегда изведанными путями, опираться на свой исторический опыт, культуру и жизненный уклад, на свои национальные традиции.
Вместе с тем важно учитывать и имеющийся мировой опыт. В государственно-правовом механизме должна быть создана действенная система защиты коренных интересов населения, особенно социально уязвимых слоёв. Это требует, с одной стороны, формирования в парламентской практике полноценного института лоббизма, позволяющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быстро развивающемся обществе, т.е. отображения в нормах закона компромиссного решения. С другой стороны, целесообразно учредить при парламенте специальную службу, которая в противоположность лоббистскому подходу представляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разнообразных социальных интересов.
Сегодня вопрос стоит не о полезности и преимуществах лоббизма, они очевидны. Вопрос в том, какая его модель утвердится в обществе. Лоббизм, продиктованный эгоистическим стремлением узкого круга людей подмять под себя все, включая государственные институты. Или его цивилизованная модель, когда при условии эффективного государственного регулирования будут созданы относительно равные условия для представительства в органах власти отраслевых и разнообразных общественных интересов. Скорее всего, этот вопрос еще долгое время будет оставаться открытым.
Список использованной литературы.
1. Белоусов А.Б. Дискретная модель лоббистской коммуникации. // Полис, 2006, №4, 87-101 стр.
2. [email protected] Толстых П . А . Лоббизм , Government Relations (GR) и Public Affairs (PA): к истокам понятий .
3. Политология для юристов: Курс лекций/под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько/ М.: «Юристъ», 2005.- 568 с.
4. «Юридический энциклопедический словарь». Под ред. М.Н.Марченко, ТК «Велби», издательство «Проспект», 2006 г.- 867 с.
www.ronl.ru
Благодарное дитя специальных интересов Лоббизм — национальный спорт американцев Владимир Абаринов
1. Зарождение лоббизма.
После банкротства в 1889 году Всеобщей компании Панамского межокеанского канала в США была основана Новая компания Панамского канала. Инициатива сооружения водного пути перешла к Вашингтону, которому, с его точки зрения, и принадлежала по праву — на основании доктрины Монро. Начавшаяся вскоре испано-американская война всецело подтвердила ключевое стратегическое значение будущего канала. В 1899 году президент Уильям Маккинли назначил комиссию для определения оптимального маршрута.
Комиссия заседала вплоть до 16 ноября 1901 года, тщательно изучая панамский и никарагуанский проекты, и в конце концов высказалась в пользу Никарагуа. На том и порешили: 9 января 1902 года палата представителей конгресса громадным большинством (308 голосов против 2) приняла билль Хэпберна (по имени автора законопроекта, республиканца от Айовы и председателя комитета по междуштатной и внешней торговле), предоставивший правительству полномочия на ведение переговоров с Никарагуа и ассигновавший 108 млн. долларов на строительство.
Однако уже в том же месяце, 28 января, сенатором от Висконсина Спунером в сенат была внесена поправка к биллю, которая на самом деле оказалась «поправкой взамен», поскольку предписывала строить канал через территорию Панамы. В июне она была принята под мощным давлением финансовых кругов 42 голосами против 34. Панама была в то время департаментом Колумбии, парламент которой отказался ратифицировать договор о канале. Правительство США оказало поддержку панамским сепаратистам. В декабре 1903 года Панама была провозглашена независимой республикой, и через две недели Вашингтон заключил с ней соглашение о сооружении канала. Строительство обошлось в итоге в 387 млн. долларов. Поправка же Спунера вошла в американскую историю как «блестящее достижение лоббизма».
2. Американский лоббизм.
Лоббисты в Америке существуют столько, сколько существует конгресс. Собственно говоря, лоббизм есть неотъемлемая часть американской политической машины. Об этом хорошо сказал Вудро Вильсон: «Правительство Соединенных Штатов — благодарное дитя специальных интересов. Ему непозволительно иметь свои собственные».
Глупо отрицать, что в прошлом веке, особенно в его «позолоченный» период (см. Марка Твена и Чарльза Дадли Уорнера) в этой сфере царил беспредел и процветала коррупция. Именно благодаря беззастенчивым манипуляциям корпораций самое слово «лоббизм» приобрело негативную окраску. Но параллельно с закулисными махинаторами постоянно действовали grassroots movements — альтернативные движения. Они боролись против масонов, рабства, дискриминации женщин и иммигрантов, за выпуск ассигнаций, за сухой закон. И добивались успеха. После второй мировой войны grassroots вышли на политическую сцену страны в небывалом доселе масштабе и разнообразии. Феминистки, гомосексуалисты, экологисты, «моральное большинство», сторонники и противники легализации марихуаны — все они с точки зрения американской политической культуры лоббисты, поскольку пытаются воздействовать на процесс принятия решений законодательной или исполнительной властью.
Деятельность лоббистов в США регламентирована законодательством, но законов на эту тему до смешного мало. Их всего два и одна поправка. Закон 1946 года (Federal Regulation of Lobbying Act), в соответствии с которым лоббист обязан, во-первых, зарегистрироваться, во-вторых, четырежды в год представлять соответствующим органам свой финансовый отчет. Поправка Бёрда, запрещающая использование в лоббистских целях федеральных средств (если получателем средств федерального бюджета, хотя бы даже в виде гранта, является организация, никто из ее сотрудников заниматься лоббизмом не имеет права). Закон 1995 года (Lobbying Disclosure Act), строго лимитирующий подношения законодателям. Считается также, что конституционное право на лоббизм закреплено в Первой поправке, где сказано, что конгресс не должен ограничивать «право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о прекращении злоупотреблений».
Набор приемов официального лоббиста весьма разнообразен. Они выступают на слушаниях перед законодателями. Хватают их за пуговицу в коридорах конгресса, отелях, приемах и везде, где придется. В огромных количествах пишутся письма и петиции в поддержку того или иного решения, для чего в особо важных случаях организуются специальные кампании. Само собой разумеется, в Интернете публикуются готовые тексты — только вбей свое имя и кликни кнопку «послать». По телевизору то и дело можно видеть клип, в котором объясняют, например, что Китай использует труд заключенных, а потом говорят: звоните вашему конгрессмену (сенатору, министру, президенту) по такому-то телефону, скажите ему, что вы думаете о предоставлении Китаю привилегированного торгового статуса и его вступлении в ВТО.
«Что хорошо для General Motors, хорошо для страны», — заявил в 1952 году сенатскому комитету кандидат на пост министра обороны Чарльз Уилсон — и был утвержден. В советские времена у нас привыкли цитировать эту фразу как пример беспредельного цинизма, но теперь под ней подпишется любой русский предприниматель, поставив, впрочем, на место GM название собственной фирмы. Отечественный бизнес, разумеется, надо поддерживать и защищать. Проблема в том, что его интересы противоречивы даже в пределах одной отрасли. Но есть еще профсоюзы, есть объединения потребителей, защитники флоры и фауны, лобби иностранных компаний и правительств.
В списке журнала Fortune первые места по признаку влиятельности занимают Национальная оружейная ассоциация Америки, Американо-израильский общественный комитет, профсоюзное объединение АФТ-КПП (AFL-CIO), Торговая палата и Национальный комитет за право на жизнь. Далее следуют национальные ассоциации учителей, рестораторов, банкиров, губернаторов, промышленников, риэлтеров, строителей, кинопроизводителей, оптовых торговцев пивом, фермеров, грузчиков, работников автомобильной промышленности и страховщиков. Высокую активность проявляет в последнее время лобби онлайновой торговли, блокирующее налогообложение своих операций. Недавно в связи с многомиллионным групповым иском пострадавших от асбеста активизировалось асбестовое лобби. И так далее. С 1979 года американские лоббисты объединены в свою лигу.
По закону 1995 года, законодатель в год имеет право получить из одного и того же источника подарки на сумму не более 100 долларов. Цена одного предмета не должна превышать 50 долларов. Гонорар за публичное выступление не может составлять более 2000 долларов. Клинтон, кстати, подписал закон в канун Рождества, но вступил он в силу с 1 января следующего года. Так что конгрессмены смогли в последний раз получить привычные предпраздничные подношения, которые в СССР назвали бы продуктовыми наборами. А бывает ведь еще и Пасха, и день рождения, по случаю которого имениннику полагался дармовой торт.
Все это, впрочем, приятные, но мелочи. Куда важнее избирательные кампании. Львиную долю средств законодатели получают от комитетов политического действия (PAC), которые и есть не что иное, как лобби. Причем в отличие от индивидуальных пожертвований сумма взносов РАС не ограничена.
Особый вопрос — деятельность бывшего государственного чиновника. В 1997 году под следствие ФБР угодил не кто-нибудь, а отец Дейтонского мира Ричард Холбрук, нынешний посол США в ООН. Выйдя после подписания мирных соглашений по Боснии в отставку, он вернулся на Уолл-Стрит, в банк Credit Suisse First Boston, и уже в новом качестве вступил в контакт с бывшими коллегами по госдепартаменту. Между тем такие контакты до истечения определенного срока возбраняются.
Само собой разумеется, что никто не может запретить Холбруку частные встречи за кружкой пива, но лоббирование интересов фирмы — другое дело. Нам ли не знакомы ситуации, когда бывший высокопоставленный чиновник немедленно поступает на службу к частному капиталу, что называется, «за записную книжку» и тотчас начинает конвертировать свои связи в высоких сферах. Холбруку, в частности, вменялись в вину встречи с американскими дипломатами в Венгрии и Южной Корее. Однако агенты ФБР криминала в его действиях не обнаружили, о чем и доложили начальству. Тем не менее министерство юстиции предложило Холбруку сделку: признание своей гражданской ответственности и штраф в обмен на прекращение дальнейшего расследования. Но дипломат категорически отказался и от штрафа.
Настоящий фестиваль лоббизма начинается в Вашингтоне, когда конгресс получает президентский проект очередного бюджета. К дележу казенного пирога поспешают все. Отчаянный торг ведет каждый конгрессмен. Видимую часть айсберга являют собой команды переговорщиков Белого дома и конгресса. Почти всегда в последние годы битва затягивается, правительству в наступившем фискальном году нечем оплачивать свои счета, и конгресс еженедельно особым постановлением выделяет ему необходимые средства.
4. Лоббизм по — Российски.
В последнее время в России отмечается много десятилетних юбилеев. Завершается определенный цикл политического и экономического развития страны, начало которому положили бурные события 1989-1991 годов. Десятилетний рубеж переходят партии, банки, компании, биржи. Десять лет исполнилось и некоторым явлениям, составляющим неотъемлемую часть современной российской действительности. К их числу относится и пресловутый лоббизм. Недавно в Москве даже прошла конференция «Лоббизм в России: 10 лет теории и практики».
Слово «лоббизм» еще недавно считалось в нашем политическом лексиконе едва ли не ругательным. Это и неудивительно. Под лоббизмом у нас чаще всего понимается стремление некой отраслевой, региональной или корпоративной группы «протолкнуть» через парламент выгодный ей закон или добиться нужного решения от органов исполнительной власти, не останавливаясь при этом и перед откровенно незаконными действиями. Результаты такой «лоббистской» деятельности нередко противоречат интересам национальной экономики в целом.
Однако сейчас, похоже, предпринимаются серьезные попытки реабилитировать как само понятие, так и стоящее за ним явление. Основной пафос большинства выступлений на конференции заключался в стремлении показать, что различные формы закулисного давления и «пробивания» нужных решений, столь распространенные у нас сегодня, еще не есть подлинный, цивилизованный лоббизм в том виде, в каком он существует в развитых странах мира. Там лоббизм как раз важный элемент согласования интересов в обществе, инструмент обратной связи между государством и субъектами экономической деятельности. Чтобы прийти к подобному положению, нужно, во-первых, дать лоббизму законодательную базу, а во-вторых, поставить лоббистскую деятельность на профессиональную основу. Сейчас экспертами Государственной Думы и Института государства и права РАН подготовлен законопроект, предусматривающий создание специальных лоббистских организаций, представляющих определенные интересы. Такие организации подлежат регистрации в Минюсте, после чего они могут аккредитовать своих представителей при соответствующем органе власти. По мысли разработчиков закона, это позволит придать лоббизму открытый характер — появится возможность знать, кто и какие интересы представляет. Впрочем, пока в проекте не прописаны четко механизмы его реализации. К тому же появление «легального» лоббизма не приведет к автоматическому исчезновению его «теневых» и откровенно криминальных форм.
Если же закон будет принят, возникнет вполне конкретная проблема — кто составит когорту «официальных» лоббистов? Константин Токарев, генеральный директор Национальной ассоциации лоббистов, считает, что лоббист — это специалист, хорошо знающий определенный сектор рынка и на постоянной основе защищающий в государственных органах интересы его участников. Во время законодательной работы лоббист сможет стать для депутата ценным помощником, подготовить ему экспертную оценку по конкретной проблеме. Как видим, это сильно отличается от привычных картин российского лоббизма. Сейчас, однако, многие компании, прежде всего из-за слабого менеджмента, просто не готовы четко сформулировать и грамотно защищать свои интересы. Для правильной постановки дела необходимо организовать специальную подготовку лоббистских кадров.
Создание слоя профессиональных лоббистов само по себе не решит проблему. Вопрос гораздо сложнее. Одной из основных причин расцвета в современной России «теневого» лоббизма является специфика сложившегося в России политического режима. Среди его черт — отсутствие четкого понимания целей государственной политики. В условиях, когда нет осмысленной и целенаправленной воли, отдельные части государственного механизма остаются как бы предоставленными сами себе и становятся легкой добычей наиболее могущественных групп давления, к примеру, тех же самых олигархов. Эту ситуацию многие называют «приватизацией государства». Слабое и неэффективное государство не заинтересовано в объективной информации о положении дел в экономике, которую оно могло бы получить при условии налаживания нормального диалога с различными группами интересов. По словам директора Института проблем глобализации Михаила Делягина, отказ от такого «экономического барометра» провоцирует лоббистов на уход в «тень» и создает почву, благоприятную для коррупции.
Как изменить ситуацию? На этот счет существуют различные точки зрения. Сергей Марков, директор Института политических исследований, считает, что с приходом к власти Владимира Путина начнется «национализация» ранее «приватизированного» государства, так как Путин склонен к управлению в стиле западного менеджера и потребует от всех органов четкого и согласованного выполнения поставленных перед ними задач. Более пессимистичен председатель думского комитета по экономической политике и предпринимательству Сергей Глазьев. По его мнению, оздоровление отношений между властью и бизнесом невозможно без таких изменений действующей Конституции, которые поставили бы исполнительную власть под контроль общества и парламента, а также обеспечивали самостоятельность правоохранительных органов. Это позволит покончить с «особыми клиентами» власти, которые обладают политическим влиянием и пользуются им для решения своих корпоративных проблем.
Впрочем, названные обстоятельства, мешающие цивилизованному согласованию экономических интересов различных групп, слишком серьезны, чтобы их можно было бы решить принятием нового закона или сменой лидера. Пока в развитии российской государственности явно преобладает «олигархический тренд», а о равноправии всех участников рынка перед лицом государства остается только мечтать.
www.ronl.ru
