ФРАНЦИЯ: КОРРУПЦИЯ И БОРЬБА С НЕЙ
Юрий РУБИНСКИЙ*
Подкуп должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, именуемый коррупцией, - явление универсальное, присущее в той или иной мере всем странам, но её масштабы, конкретные проявления и способы борьбы с этим социальным злом варьируются в весьма широком диапазоне.
Франция не представляет собой в этом плане исключительный случай, занимая с 6,3 балла 25-е место от конца среди 102 стран, где проводились опросы по международному десятибалльному индексу восприятия коррупции представителями деловых кругов. Тем не менее отношения между чиновничеством и гражданами имеют у неё определённую национальную специфику, которая во многом определяет и антикоррупционные меры как в рамках законодательства, так и практики его применения.
Учитывая, что коррупция, как всеобщее явление, наибольший размах имеет в развивающихся странах или странах с переходной экономикой, может создаться впечатление, что этот феномен связан прежде всего с бедностью. Если, однако, сравнивать государства с сопоставимым уровнем экономического развития, особенно членов Евросоюза, то во Франции коррупция заметно менее распространена, чем в соседних Италии или Испании, но гораздо больше, чем в Финляндии, Швеции или Германии. Таким образом, один лишь объём ВВП на душу населения сам по себе явно недостаточен для того, чтобы выявить большую или меньшую уязвимость общества к коррупции.
Важен, но недостаточен в качестве объяснения и характер политического режима. Французы недаром говорят, что коррупция является "болезнью для демократии, но здоровьем для авторитаризма": в самом деле, серьёзными препятствиями для её распространения служат разделение и равновесие властей, независимость правосудия, гласность и прозрачность принятия решений государственными органами, гарантии гражданских свобод, особенно слова и СМИ, наконец, рыночная конкуренция в экономике и соревнование политических партий на выборах, включая ротацию их у власти.
Эти основополагающие принципы демократии, впервые сформулированные именно во Франции великими просветителями XVIII века Руссо, Дидро, Монтескье, широко отражены в её действующей конституции и реально применяются в жизни. Однако вряд ли можно считать государственный строй, например, скандинавских стран намного более демократичным, нежели во Франции, хотя степень коррумпированности чиновников там значительно ниже.
Дело, следовательно, не только в экономическом развитии и политической демократии, но и в других факторах - исторических традициях, коллективной психологии и правовой культуре населения, наконец, структурных параметрах административной системы Франции, из которых и вытекает её специфика отношений представителей власти с гражданским обществом, - традиций, прочно сложившихся на протяжении жизни многих поколений.
Истоки явления
Первопричины присущих современной Франции форм коррупции уходят в далёкое прошлое, будучи связаны с особенностями формирования её национальной государственности.
Во времена становления абсолютной монархии королевская власть утверждала свой авторитет перед лицом земельной аристократии и городской буржуазии при опоре на разветвлённый, строго централизованный и единообразный бюрократический аппарат. Его стержнем служили полномочные представители короны в провинциях - байи, предшественники учреждённого после революции Наполеоном корпуса префектов. Он остаётся костяком государственной машины страны вплоть до наших дней. При сборе налогов и отправлении правосудия байи помогали интенданты финансов и королевские суды - парламенты. Между тем отбор кандидатов на эти ответственные должности вплоть до революции 1789 года происходил путём вполне официальной продажи чиновничьих постов частным лицам за деньги (la venalite des offices), смягчавшей монополию привилегированных по рождению сословий (дворянства и духовенства), освобождённых от налогов, на доступ в верхние эшелоны власти.
Пополняя королевскую казну, такой порядок не мог не вести к злоупотреблениям. Купившие государственные должности представители "третьего сословия" - городские буржуа, нередко возведённые королём в "дворянство мантии" (в отличие от наследственного военного "дворянства шпаги"), рассматривали их как частную собственность, нередко передававшуюся по наследству, и соответственно как источник дохода. Это относилось даже к членам судебных учреждений, открыто принимавших от истцов и ответчиков материальное вознаграждение за свои услуги (т.н. "приправу" - les epices).
В XVII-XVIII веках была широко распространена также система откупов - приобретения частными лицами за единовременный взнос в казну права распоряжаться теми или иными источниками бюджетных доходов государства (сбор налогов, таможенных, дорожных, портовых сборов и т.д.). Естественно, что сумма откупа всегда была гораздо меньше, чем фактический доход откупщика. Именно из числа "генеральных откупщиков" берут начало многие нынешние французские буржуазные династии, особенно в финансовой сфере.
Система откупов получила прямое продолжение и развитие в практике кредитования королевской власти, вечно нуждавшейся в деньгах на разорительные войны и содержание пышного двора, крупнейшими банкирами, размещавшими среди мелких вкладчиков государственные облигации (ренту), за что банки взимали отчисления с обеих сторон. Естественно, что кредиторы нуждались при предоставлении займов и определении их условий в поддержке придворных фаворитов и чиновников вплоть до министров, которая предоставлялась отнюдь небескорыстно.
Сравнительно ограниченные, но зато гарантированные доходы держателей государственной ренты - крестьян, ремесленников, торговцев, лиц свободных профессий, которые доминировали в социальной структуре Франции вплоть до начала XX века, порождали у них иждивенческую психологию. Для представителей традиционных средних слоев XIX - начала XX века вершиной социального выдвижения детей была престижная карьера чиновника.
Между тем даже после окончательного утверждения во Франции в итоге четырёх революций - 1789, 1830, 1848, 1870 годов демократической республики доступ кандидатов к такой карьере зависел не только от образования и результатов конкурса, но и от связей их родителей с влиятельными лицами на местах - "нотаблями", занимавшими посты мэров, депутатов, сенаторов. В свою очередь политики нуждались для успеха своих избирательных кампаний в клиентуре, чья преданность оплачивалась материальными услугами, выбитыми для них парламентариями в канцеляриях столичных министерств. Тем самым на стыке чиновничества, политики и бизнеса формировалась своего рода круговая порука.
Клиентелистские отношения нередко коррупционного характера сохраняются до сих пор, особенно в южных регионах Франции (Прованс - Лазурный берег, Корсика), напоминая нравы итальянского Юга - Сицилии, Калабрии, Неаполя с их прочными мафиозными структурами.
В условиях преобладания до начала XX века банковского капитала, тормозившего предпринимательскую инициативу, роль мотора промышленного развития Франции зачастую брало на себя государство.
Первым масштабным прецедентом в этом смысле была деятельность сюринтенданта (министра) финансов "короля-солнца" Людовика XIV Кольбера во второй половине XVII века. Начав с приведения в порядок бюджета: сокращения расходов, модернизации налоговой системы, консолидации ренты, решительной борьбы с казнокрадством, Кольбер активно содействовал развитию мануфактур, основанию компаний для заморской торговли, строительству торгового и военного флота. Меркантилистская таможенная политика поощрения экспорта при ограничении импорта обеспечивала стране активный торговый баланс.
Хотя плоды многих начинаний Кольбера были впоследствии утрачены, традиции "кольбертизма" сохранились у представителей французской деловой элиты вплоть до наших дней, побуждая её искать поддержки, в том числе финансовой, у государства. Кольбертистские традиции, нашедшие продолжение в начале XIX века в теориях великого социалиста-утописта Сен-Симона, глубоко отметили собой экономическую историю Франции и менталитет её элиты на протяжении трёх столетий. Их апогеем стал период после Второй мировой войны, когда в стране сложилась своеобразная модель смешанной экономики ("дирижизм").
Она опиралась на мощный госсектор, включавший основные элементы инфраструктуры - энергетику, транспорт, связь, а также часть банков и обрабатывающей промышленности. Взаимодействуя с частным сектором в рамках гибкой системы индикативного планирования, определявшего приоритеты инвестиционной политики, эта модель содействовала структурной модернизации французской экономики и открытию её на внешний мир благодаря процессам европейской интеграции.
Даже с середины 1970-х годов XX века, когда на фоне резких скачков цен на энергоносители, нового витка научно-технической революции и глобализации неокейнсианская модель исчерпала свой ресурс, уступая место неолиберальной, Франция пыталась идти против течения. Приход к власти соцпартии в 1981 году повлёк за собой новую этатистскую волну - национализацию всех банков и 15 крупнейших промышленных групп. Только спустя несколько лет реванш правых партий привёл к массированной приватизации госсобственности, ставшей с тех пор необратимой.
Очевидно, что тесное переплетение монополистического, защищенного от конкуренции госсектора, всё ещё сохраняющего внушительные позиции в инфраструктурных отраслях в условиях резких колебаний формы и соответственно передела собственности создавало объективные условия для развития постоянного неформального взаимодействия чиновничества с частным бизнесом.
Коррупционные скандалы - верхушка айсберга
Результатом оказывались периодические скандалы, связанные с коррупцией, в которых были замешаны порой весьма высокие общественные фигуры. Они не раз влекли за собой далеко идущие политические последствия не только для заинтересованных лиц, но и для режима в целом. Так, например, арест предшественника Кольбера на посту сюринтенданта финансов Фуке и осуждение его на пожизненное заключение за казнокрадство стал отправной точкой в процессе окончательного утверждения личной власти Людовика XIV. Столетие спустя скандал в связи с оплатой "ожерелья королевы", запятнавший супругу Людовика XVI Марию-Антуанетту, способствовал дискредитации монархии, вылившейся в конце концов в революцию 1789 года.
Финансово-политическими скандалами пестрит история Франции при всех её многочисленных режимах. Подкупом не брезговал один из вождей революции 1789 года Дантон, министр иностранных дел Директории и Наполеона Талейран, член Директории Баррас. В конце XIX века режим Третьей республики потряс беспрецедентный скандал в связи с банкротством "Компании Панамского канала", разорившей сотни тысяч мелких акционеров. Поскольку деятельность компании подлежала контролю государства, её финансовые трудности скрывались путём подкупа четверти членов палаты депутатов. С тех пор само слово "Панама" стало нарицательным в международном масштабе, обозначая особо крупную коррупционную аферу. На закате Третьей республики не менее широкий резонанс получили финансовые махинации авантюриста Ставиского, который пользовался щедро оплаченной благосклонностью депутатов и министров, что дало повод для бурных уличных манифестаций 6 февраля 1934 года, едва не переросших в фашистский путч.
Эти далёкие от нас прецеденты сегодня представляют интерес отнюдь не только для историков. Коррупционные скандалы продолжают и сейчас давать обильную пищу падким на сенсации французским СМИ, приобретая политическое, а порой и международное измерение. Один из наиболее нашумевших среди них связан с продажей в 1992 году нескольких военных судов Тайваню на весьма крупную сумму. Поскольку эта сделка, в которой была заинтересована государственная нефтяная компания "Эльф-Акитэн", грозила вызвать негативную реакцию властей КНР и отразиться на франко-китайских отношениях в целом, требовалась санкция МИД. Она была дана тогдашним министром Дюма, личным другом и адвокатом президента Миттерана, причём как впоследствии выяснилось, отнюдь не бесплатно. Разразившийся скандал стоил репутации и карьеры не только Дюма, но и президенту компании, угодившему в тюрьму.
Публичные скандалы, предающие гласности наиболее вопиющие случаи коррупции, являются всего лишь вершиной айсберга, основная масса которого скрыта под водой. Её составляет прочно сложившаяся повседневная практика коррупционных отношений между представителями государства и обществом на всех уровнях.
Почва для коррупционных явлений во французской общественной жизни во многом обусловлена противоречивым сочетанием двух базовых ценностных установок социальной культуры: принципа равенства граждан перед законом, провозглашённого в Декларации прав человека и гражданина 1789 года и фигурирующего с тех пор во всех многочисленных конституциях страны, и стремлением различных социальных категорий либо отдельных граждан добиться для себя групповых или индивидуальных привилегий, льгот, исключений из общих правил.
Ступени коррупции
Хотя такие статусные преимущества могут иметь порой довольно ограниченные материальные последствия, их сохранение и расширение служит объектом бесконечных юридических споров и прямых конфликтов вне правового поля, где арбитром, а зачастую одновременно и стороной оказывается государство в лице его учреждений и отдельных чиновников. Это, естественно, не обходится без коррупции. Как иронически заметил генерал де Голль, "француз хочет равенства для других, но привилегии для себя". Достаточно указать, например, что наряду с общей системой соцобеспечения в стране существуют не менее 600 "особых режимов" (пенсионного, по здоровью и т.д.)!
У основания социальной пирамиды коррупция носит мелкий, бытовой, но зато наиболее массовый, системный характер. Её причины и формы во Франции достаточно банальны - они широко распространены во многих других странах.
Рядовые чиновники на местах - полицейские, налоговые инспекторы, работники пожарного, санитарного контроля, природоохранных органов, социальной сферы подвержены постоянному искушению округлить свою зарплату за счёт подношений подопечных, закрывая глаза на нарушения ими административных правил, инструкций или законов, регулирующих розничную торговлю, ремесло и т.д.
Жертвами такой практики, принимающей порой форму прямого вымогательства, особенно часто оказываются нелегальные иммигранты, не имеющие видов на жительство и работающие "по-чёрному", а также их работодатели или владельцы ночлежек. Это, как правило, выходцы из стран "третьего мира", селящиеся в пригородных зонах, где наиболее высок уровень безработицы и, соответственно, преступности - незаконного оборота наркотиков, проституции, воровства, хулиганства.
Заинтересованность здесь часто бывает обоюдной. Те же категории чиновников низшего ранга, особенно полицейские, для успешного исполнения своих служебных обязанностей, борьбы с организованной преступностью на локальной или этнической основе нуждаются в сети осведомителей - платных или добровольных. На эту роль лучще всего подходят представители профессий, находящиеся в постоянном контакте с населением - содержатели кафе, развлекательных заведений, прежде всего игорных, букмекеры, консьержки, проститутки и их сутенёры и т.п., заинтересованные в благосклонности представителей власти для сокрытия собственных правонарушений. В результате между ними и их "кураторами" устанавливаются личные связи, основанные на обмене услугами коррупционного характера.
Справедливости ради следует отметить, что французской инспекции дорожного движения (которую вне населённых пунктов осуществляет военизированная жандармерия), коррупционные нравы, столь знакомые автомобилистам в России, абсолютно чужды, чему способствует чётко поставленная система страхования от ДТП.
На следующей, более высокой ступени социальной иерархии рассадниками коррупции нередко оказываются органы местного самоуправления, в деятельности которых тесно переплетаются административные, хозяйственные и политические функции. Основная власть на местах до сих пор сосредоточена в руках полномочных представителей МВД, правительства и государства в целом -префектов, назначенных президентом Республики в Совете министров. Однако требования экономической целесообразности заставили правящие круги постепенно расширить с начала 1980-х годов полномочия 36 тыс. муниципальных, 96 генеральных (департаментских) и 22 региональных советов метрополии (помимо заморских департаментов и территорий).
В рамках политики децентрализации эти "территориальные коллективы" получили довольно значительные новые полномочия в вопросах, непосредственно затрагивающих повседневную жизнь граждан - таких, как градостроительство, благоустройство, коммунальная инфраструктура, а также часть социальной сферы - образования, здравоохранения, помощи неимущим. Выборные советы каждого уровня располагают многочисленным наёмным персоналом, составляющим около четверти всей гражданской службы.
"Территориальные коллективы" получают из госбюджета немалые субсидии, выделяемые ныне общим "пакетом" без детализации' по отдельным статьям расходов. Кроме того, каждый совет располагает собственными источниками доходов за счёт местных налогов и сборов (на землю, жильё, личный автотранспорт и пр.). Если мэры сельских коммун с сотней жителей едва сводят концы с концами, то мэрии крупных региональных агломераций - Марселя, Лиона, Бордо, Страсбурга, не говоря уже о Париже, распоряжаются весьма внушительными суммами.
За счёт местных бюджетов финансируются как текущие коммунальные расходы, так и комплексные планы социально-экономического развития коммун, департаментов, регионов. Наряду с местными советами в реализации эти планов участвуют государство и частный сектор в лице торгово-промышленных палат или отдельных крупных фирм. Однако тесное и далеко не всегда прозрачное переплетение интересов публичного и частного секторов потенциально чревато злоупотреблениями коррупционного характера, которые приобрели в последние десятилетия поистине скандальный размах.
Речь идёт прежде всего о распределении муниципальных земельных участков под застройку, заказов на строительство жилых домов с умеренной квартплатой и объектов коммунальной инфраструктуры - водопровода, канализации, улучшения дорог, местного транспорта и т.д. Разумеется, в принципе торги по этим заказам проводятся на конкурсной основе, детально регулируемой соответствующим законодательством. На деле, однако, его сплошь и рядом обходят в пользу "дружественных" подрядчиков, которые поддерживают тесные связи с представителями местных властей на основе взаимных материальных услуг - как личного, так и политического характера.
Коль скоро на муниципальных, кантональных (в генсоветы), региональных выборах борьба идёт между представителями соперничающих политических партий, их кандидаты, одержав победы и став мэрами или председателями советов, оказывают своим партиям многочисленные услуги материального свойства. Самый распространённый из них - зачисление партийных функционеров на фиктивные, но оплачиваемые должности в мэриях, муниципальных службах" и т.д.
Несмотря на законодательную регламентацию порядка распределения заказов на оснащение коммунальной инфраструктуры, его сплошь и рядом обходили путём создания подставных фирм, занимавшихся, якобы, планированием и технико-экономическим обоснованием соответствующих проектов для будущих подрядчиков. На деле никакой реальной работой они не занимались, а полученная от мэрий оплата за неё под тем или иным предлогом перечислялась в партийные кассы. Вплоть до середины 1990-х годов эти "финансовые насосы" использовали все партии - как левые, так и правые. Той же цели служили якобы благотворительные, исследовательские, культурные фонды, получающие взносы как от органов местного самоуправления, так и близких к ним фирм или частных лиц.
Одной из традиционных особенностей французской политической системы является личная уния политического персонала в центре и на местах. Депутаты, сенаторы, министры начинают обычно свою карьеру с избрания муниципальным, генеральным советником, мэром, а после избрания в парламент сохраняют эти посты с тем, чтобы обеспечить себе в своём округе гарантированное переизбрание. А коль скоро это требует оказания услуг местным "нотаблям", результатом нередко оказываются коррупционные скандалы.
Да и выборные руководители этих органов, чьё официальное вознаграждение является довольно скромным, не забывают себя и своих близких. Наибольший резонанс в частности получили обвинения в адрес Ж.Ширака, занимавшего (до избрания президентом) пост мэра Парижа на протяжении 18 лет, и премьер-министра А.Жюппе, являвшегося заместителем мэра по финансам и заодно казначеем неоголлистской партии "Объединение в поддержку Республики" (ОПР).
Главу государства обвиняли не только в практике предоставления фиктивных муниципальных должностей активистам его партии, но и в использовании средств мэрии для личных целей - оплате наличными путешествий с семьёй, превышении сметы расходов на питание, прислугу и т.д. Хотя в отношении самого Ширака эти обвинения не получили продолжения в суде ввиду конституционного иммунитета президента, Жюппе, чьё дело усугубилось получением им на льготных условиях квартиры из муниципального фонда мэрии Парижа, был приговорён к временному поражению в правах, что поставило крест на его политических амбициях.
Проблемы с правосудием имели в 1980-1990-х годах преемник Ширака в мэрии Парижа Тибери, жена которого получила круглую сумму за формально заказанный ей аналитический доклад, не представлявший никакого интереса, его заместитель Руссэн, обвинённый в получении комиссионных от строительных фирм, бывший министр внутренних дел Паскуа, казначей соцпартии Эмманюэли и многие другие. Мэр Гренобля даже попал в тюрьму за незаконное финансирование мэрией его пропагандистских изданий в ходе кампании перед муниципальными выборами.
Кадры для коррупционного механизма
На общегосударственном уровне органическое переплетение администрации, бизнеса и политики, создающее почву для коррупционных явлений, во многом связано со спецификой формирования французской элиты для этих трёх сфер. Их представители являются, как правило, выходцами из одних и тех же привилегированных так называемых больших школ - инженерных (Политехнической, Центральной, Горной, Мостодорожной) или гуманитарных (Высшей нормальной, Парижского института политических наук), а после них - Национальной школы администрации (ЭНА), своего рода кузнице кадров высшей бюрократии. Для поступления в одну из "больших школ" требуется как минимум двухгодичная предвузовская подготовка, без которой выдержать весьма суровый конкурсный экзамен практически невозможно. Очевидно, что это могут позволить себе лишь весьма обеспеченные семьи.
Общность социального происхождения выпускников "больших школ" подкрепляется корпоративной солидарностью обладателей их дипломов, сохраняющих личные связи (нередко в форме членства в элитных клубах) на всю жизнь. Карьера для многих из них, прежде всего выпускников Парижского Института политических наук и военно-инженерной Политехнической школы, начинается как правило в госучреждении - министерстве, ведомстве, префектуре, национализированном предприятии. Окончание после этого ЭНА (где тоже имеет место весьма жёсткий конкурс) открывает перед молодыми чиновниками путь в верхние эшелоны госслужбы, так называемые "большие государственные корпуса" - Государственный совет, Счетную палату, Генеральную инспекцию финансов, корпус префектов, МИД.
Ознакомившись там со всеми тонкостями процесса принятия административных решений, молодые чиновники - "энархи" (прозвище выпускников ЭНА) зачастую откомандировываются в кабинеты (секретариаты) членов правительства, премьер-министра или главы государства в качестве референтов, экспертов, советников. Там они могут либо начать с помощью своего влиятельного "патрона" самостоятельную политическую карьеру, выдвинув свою кандидатуру на выборах от его партии, либо перейти в бизнес в качестве топ-менеджеров крупных частных компаний и банков. Причём такой переход, фамильярно именуемый "надеванием домашних туфель" ("пантуфляж"), не сопряжён с каким-либо риском, так как за чиновником сохраняется право вплоть до пенсии в любой момент вернуться в его прежнее госучреждение без потери стажа и социальных льгот.
Для бизнеса ценность "энархов" - бывших сотрудников "больших государственных корпусов" определяется не только их высокой профессиональной компетентностью в правовых, экономических, инженерно-технических (для окончивших Политехническую школу) вопросах, доскональным знании ими изнутри ключевых звеньев госаппарата, но прежде всего личными связями, которые они сами именуют "блокнотом адресов". Кастовая сплочённость выпускников "больших школ", особенно однокурсников, облегчает неформальные контакты между ними и практику оказания взаимных услуг, скрепляемых зачастую косвенной или прямой коррупцией.
Она принимает форму оплаты заграничных путешествий под предлогом "исследовательских миссий", заказа аналитических записок с запредельно высоким гонораром, предоставления льготных кредитов и условий при сделках с недвижимостью, уступки через родственников или подставных лиц пакетов акций, наконец, предоставления инсайдерской информации о планах государства, открывающей возможности для выгодных биржевых операций.
На этой почве в начале 1990-х годов разразился громкий скандал, в котором оказалось замешанным окружение премьер-министра Береговуа, Его советник по вопросам промышленности Бублиль предоставил заранее сведения о предстоящем приобретении государством одной из американских фирм личному другу президента Пела, дав ему возможность успешно сыграть на бирже. Пела не остался в долгу, предоставив премьеру беспроцентный, а фактически безвозвратный кредит на покупку квартиры. Этот скандал способствовал поражению социалистов на парламентских выборах и толкнул бывшего премьера на самоубийство.
Противостояние коррупции
Уязвимость французского государства перед лицом коррупционной опасности побудила правящие круги под давлением общественного мнения принять целый комплекс мер по борьбе с ней - как законодательных, так и институциональных.
Изначально борьбой не столько с коррупцией как таковой, то есть взяточничеством чиновников, сколько прежде всего расточительством и казнокрадством всегда занимались уже упоминавшиеся "большие государственные корпуса" - Госсовет, Счётная палата и Генеральная инспекция финансов.
Госсовет консультирует правительство на предмет соответствия законодательству всех подзаконных актов (приказов, инструкций, регламентов и т.д.) всех министерств и ведомств, а также служит высшей инстанцией системы административной юстиции, разбирающей споры между гражданами и чиновниками.
Счётная палата проводит выборочное изучение бухгалтерской отчётности госучреждений, а также государственных и смешанных компаний, использующих бюджетные средства, передавая свои доклады правительству и публикуя их для сведения общественности. В 1995 году Национальным собранием (нижней палатой парламента) принят "закон Сегена", предоставивший Счётной палате также право контроля за назначением чиновников вне зависимости от их ведомственной принадлежности.
Наконец, Генеральная инспекция финансов, входящая в систему Минфина, осуществляет текущую ревизию расходования бюджетных средств, направляя бригады ревизоров в центральные учреждения и на места, где их работа опирается на помощь департаментских казначеев.
В связи с расширением масштабов и усложнением форм экономической преступности в МВД создано Главное управление финансовой полиции, имеющее соответствующие службы во всех департаментах (les brigades financieres). В случае выявления правонарушений, подпадающих под уголовное законодательство, в том числе связанных с взяточничеством, разглашением служебной тайны в корыстных целях и т.п. соответствующие досье передаются для расследования в прокуратуру, входящую во Франции в структуру Минюста и имеющую особую структуру, специализирующуюся на коррупционных делах.
С начала 1990-х годов ряд скандалов, связанных с коррупцией, побудил соцпартию, находившуюся тогда у власти, создать комиссию во главе с Бошери для изучения данной проблемы. В своём докладе комиссия предложила создать на уровне правительства специальный межведомственный орган по борьбе с коррупцией, которому предоставлялись бы весьма широкие полномочия (сбор информации, проведение расследований, формирование по их итогам единой базы данных, координация деятельности соответствующих структур других госучреждений, проведение правового и финансового аудита в случае получения информации о коррупции в правоохранительных органа, включая суды).
Однако в ходе парламентских дебатов правая оппозиция подвергла законопроект резкой критике. Обвинив его авторов в нарушении гарантированных конституцией гражданских свобод, они передали дело в Конституционный совет, который заметно выхолостил первоначальный текст, сочтя статьи, наделяющие будущий антикоррупционный орган следственными функциями, нарушающими прерогативы судебной власти и тем самым противоречащими Основному закону. В итоге полномочия этого органа, включённого в структуру Минюста (Центральная служба по предотвращению коррупции), ограничили сбором информации.
Кроме того, с 1991 года в системе Министерства экономики и финансов существует отдел по борьбе с отмыванием денег, полученных незаконным путём, а также по проверке соблюдения правил подписания госзаказов с частными фирмами для проведения общественных работ ("Тракфин"). Центральный банк Франции обязан информировать его обо всех финансовых операциях и переводах, в частности международных, на сумму свыше 20 тыс. евро. Копии этой информации направляются в налоговые органы. С 1993 года этот отдел получил статус межведомственной комиссии.
Что могут законы
Если попытки создания во Франции особой антикоррупционной структуры с широкими полномочиями не увенчались успехом, то законодательная база для борьбы с коррупцией в рамках существующих институтов постоянно расширяется. Двумя основными задачами являются, с одной стороны, профилактика и пресечение должностных преступлений госчиновников, совершённых в корыстных целях, а с другой - чёткая регламентация порядка финансирования политических партий и их избирательных кампаний.
В силу действующей Конституции 1958 года члены правительства не имеют права совмещать свою должность с парламентским мандатом и любой профессиональной деятельностью как в государственном, так и в частном секторах. После отставки министр не может в течение шести месяцев занимать там руководящие посты (кроме тех, где он уже работал до назначения в правительство).
Ещё в 1919 году в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая чиновникам в течение пяти лет после отставки переходить на службу в частную компанию, которую они контролировали во время пребывания на госслужбе. Нарушение карается лишением свободы на срок до двух лет и крупным денежным штрафом.
В 1946 и 1992 годах аналогичное положение было введено в обе редакции Статута гражданской службы, прибавлявшее к уголовной ответственности административную (лишение всех привилегий, включая выслугу лет, ведомственные пенсии и т.д.). В морально-этический кодекс ("деонтологию") госслужбы введено понятие косвенного "покровительства" в любой форме, имеющее целью предотвратить "соединение частных финансовых интересов с исполнением должностных функций госслужащего".
Тем не менее эти санкции практически не отразились на практике перехода чиновников в частный сектор. Структура современных финансово-промышленных групп является настолько разветвлённой, что найти для нужного чиновника пост в "родственной" компании или договориться с партнёрами об обмене кандидатами на должности топ-менеджеров не составляет большого труда. К тому же от госслужащих в отличие от выборных политиков не требуется отчёта о личных доходах и имуществе до поступления на службу и после ухода с неё, помимо общей для всех граждан налоговой декларации. Достаточно лишь дополнительного заявления "под честное слово" о состоянии в случае выдвижения кандидатом на выборах (что разрешено чиновникам без предварительного сложения служебных обязанностей с зачислением в резерв - оно имеет место лишь после избрания, да и то не касается мандатов в местных органах самоуправления).
Если коррупционные тенденции на грани между государством и частным сектором пресечь полностью не удаётся ввиду характерного для Франции их теснейшего переплетения, то законодательные меры по ограничению таких тенденций в сфере политической жизни, принятые с начала 1990-х годов XX века, принесли более ощутимые результаты.
Задача, поставленная перед законодателями, состояла в том, чтобы покончить с укоренившейся практикой негласного финансирования политических партий вне их официальных бюджетов, формируемых за счёт членских взносов, массовых мероприятий, издательской деятельности и т.п. На протяжении десятилетий основными источниками средств для содержания кадровых партийных аппаратов, пропаганды через СМИ, а главное - проведения весьма затратных предвыборных кампаний служили "чёрные кассы" предпринимательских синдикатов, профсоюзов и других массовых неполитических организаций, деятельность подконтрольных партиям коммерческих структур, а также органов местного самоуправления в обмен на услуги по линии бюджета, законодательства, распределения госзаказов и т.д.
Серия коррупционных скандалов, которые компрометировали не только конкретных лиц, но и политическую систему в целом, поставили правящие круги перед выбором. Одно решение состояло в том, чтобы пойти по пути США, узаконив так называемый "фандрайзинг" - открытый сбор партиями и их кандидатами на выборах средств среди частных лиц (физических и юридических) и законодательно регламентировать лоббистскую деятельность. Однако французские традиции и ментальность воспринимали (возможно, не без определённой дозы лицемерия) такие методы как аморальные. Поэтому Франция пошла по типичному для неё пути подчинения финансирования партий контролю государства.
В силу принятых в 1988 и 1990 годах законов установлены предельные лимиты ("потолки") расходов каждого кандидата на выборах всех уровней - муниципальных, кантональных, региональных, парламентских, в Европарламент, наконец, президентских. Согласно закону от 19 января 1995 года и решению Конституционного совета, превышение этих лимитов влечёт за собой аннулирование результатов выборов, а нарушители лишаются права получения субсидий из госбюджета.
Частично расходы на ведение официальных предвыборных кампаний принимает на себя государство. Речь идёт о печатании и рассылке бюллетеней, оплате заказов на урны для голосования, кабины, помещения участков, содержание избирательных комиссий, оплату равного эфирного времени для каждого кандидата или его партии на государственных телеканалах (на общенациональн
www.ronl.ru
1 76 Юрий РУБИНСКИЙ ФРАНЦИЯ: КОРРУПЦИЯ И БОРЬБА С НЕЙ Подкуп должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, именуемый коррупцией, явление универсальное, присущее в той или иной мере всем странам, но её масштабы, конкретные проявления и способы борьбы с этим социальным злом варьируются в весьма широком диапазоне. Франция не представляет собой в этом плане исключительный случай, занимая с 6,3 балла 25-е место от конца среди 102 стран, где проводились опросы по международному десятибалльному индексу восприятия коррупции представителями деловых кругов. Тем не менее отношения между чиновничеством и гражданами имеют у неё определённую национальную специфику, которая во многом определяет и антикоррупционные меры как в рамках законодательства, так и практики его применения. Учитывая, что коррупция, как всеобщее явление, наибольший размах имеет в развивающихся странах или странах с переходной экономикой, может создаться впечатление, что этот феномен связан прежде всего с бедностью. Если, однако, сравнивать государства с сопоставимым уровнем экономического развития, особенно членов Евросоюза, то во Франции коррупция заметно менее распространена, чем в соседних Италии или Испании, но гораздо больше, чем в Финляндии, Швеции или Германии. Таким образом, один лишь объём ВВП на душу населения сам по себе явно недостаточен для того, чтобы выявить большую или меньшую уязвимость общества к коррупции. Важен, но недостаточен в качестве объяснения и характер политического режима. Французы недаром говорят, что коррупция является болезнью для демократии, но здоровьем для авторитаризма : в самом деле, серьёзными препятствиями для её распространения служат разделение и равновесие властей, независимость правосудия, гласность и прозрачность принятия решений государст- Рубинский Юрий Ильич доктор исторических наук, руководитель Центра французских исследований Института Европы РАН, профессор ГУ Высшей школы экономики. Ключевые слова: коррупция, истоки явления, масштабы распространения, антикоррупционные законы, способы противодействия.
2 Франция: коррупция и борьба с ней 77 венными органами, гарантии гражданских свобод, особенно слова и СМИ, наконец, рыночная конкуренция в экономике и соревнование политических партий на выборах, включая ротацию их у власти. Эти основополагающие принципы демократии, впервые сформулированные именно во Франции великими просветителями XVIII века Руссо, Дидро, Монтескьё, широко отражены в её действующей конституции и реально применяются в жизни. Однако вряд ли можно считать государственный строй, например, скандинавских стран намного более демократичным, нежели во Франции, хотя степень коррумпированности чиновников там значительно ниже. Дело, следовательно, не только в экономическом развитии и политической демократии, но и в других факторах исторических традициях, коллективной психологии и правовой культуре населения, наконец, структурных параметрах административной системы Франции, из которых и вытекает её специфика отношений представителей власти с гражданским обществом, традиций, прочно сложившихся на протяжении жизни многих поколений. Истоки явления Первопричины присущих современной Франции форм коррупции уходят в далёкое прошлое, будучи связаны с особенностями формирования её национальной государственности. Во времена становления абсолютной монархии королевская власть утверждала свой авторитет перед лицом земельной аристократии и городской буржуазии при опоре на разветвлённый, строго централизованный и единообразный бюрократический аппарат. Его стержнем служили полномочные представители короны в провинциях байи, предшественники учреждённого после революции Наполеоном корпуса префектов. Он остаётся костяком государственной машины страны вплоть до наших дней. При сборе налогов и отправлении правосудия байи помогали интенданты финансов и королевские суды парламенты. Между тем отбор кандидатов на эти ответственные должности вплоть до революции 1789 года происходил путём вполне официальной продажи чиновничьих постов частным лицам за деньги (la vénalité des offices), смягчавшей монополию привилегированных по рождению сословий (дворянства и духовенства), освобождённых от налогов, на доступ в верхние эшелоны власти. Пополняя королевскую казну, такой порядок не мог не вести к злоупотреблениям. Купившие государственные должности представители третьего сословия городские буржуа, нередко возведённые королём в дворянство мантии (в отличие от наследственного военного дворянства шпаги ), рассматривали их как частную собственность, нередко передававшуюся по наследству, и соответственно как источник дохода. Это относилось даже к членам судебных учреждений, открыто принимавших от истцов и ответчиков материальное вознаграждение за свои услуги (т.н. приправу les épices). В XVII XVIII веках была широко распространена также система откупов приобретения частными лицами за единовременный взнос в казну права распоряжаться теми или иными источниками бюджетных доходов государства (сбор налогов, таможенных, дорожных, портовых сборов и т.д.). Естественно, что
3 78 сумма откупа всегда была гораздо меньше, чем фактический доход откупщика. Именно из числа генеральных откупщиков берут начало многие нынешние французские буржуазные династии, особенно в финансовой сфере. Система откупов получила прямое продолжение и развитие в практике кредитования королевской власти, вечно нуждавшейся в деньгах на разорительные войны и содержание пышного двора, крупнейшими банкирами, размещавшими среди мелких вкладчиков государственные облигации (ренту), за что банки взимали отчисления с обеих сторон. Естественно, что кредиторы нуждались при предоставлении займов и определении их условий в поддержке придворных фаворитов и чиновников вплоть до министров, которая предоставлялась отнюдь небескорыстно. Сравнительно ограниченные, но зато гарантированные доходы держателей государственной ренты крестьян, ремесленников, торговцев, лиц свободных профессий, которые доминировали в социальной структуре Франции вплоть до начала ХХ века, порождали у них иждивенческую психологию. Для представителей традиционных средних слоёв XIX начала ХХ века вершиной социального выдвижения детей была престижная карьера чиновника. Между тем даже после окончательного утверждения во Франции в итоге четырёх революций 1789, 1830, 1848, 1870 годов демократической республики доступ кандидатов к такой карьере зависел не только от образования и результатов конкурса, но и от связей их родителей с влиятельными лицами на местах нотаблями, занимавшими посты мэров, депутатов, сенаторов. В свою очередь политики нуждались для успеха своих избирательных кампаний в клиентуре, чья преданность оплачивалась материальными услугами, выбитыми для них парламентариями в канцеляриях столичных министерств. Тем самым на стыке чиновничества, политики и бизнеса формировалась своего рода круговая порука. Клиентелистские отношения нередко коррупционного характера сохраняются до сих пор, особенно в южных регионах Франции (Прованс Лазурный берег, Корсика), напоминая нравы итальянского Юга Сицилии, Калабрии, Неаполя с их прочными мафиозными структурами. В условиях преобладания до начала ХХ века банковского капитала, тормозившего предпринимательскую инициативу, роль мотора промышленного развития Франции зачастую брало на себя государство. Первым масштабным прецедентом в этом смысле была деятельность сюринтенданта (министра) финансов короля-солнца Людовика XIV Кольбера во второй половине XVII века. Начав с приведения в порядок бюджета: сокращения расходов, модернизации налоговой системы, консолидации ренты, решительной борьбы с казнокрадством, Кольбер активно содействовал развитию мануфактур, основанию компаний для заморской торговли, строительству торгового и военного флота. Меркантилистская таможенная политика поощрения экспорта при ограничении импорта обеспечивала стране активный торговый баланс. Хотя плоды многих начинаний Кольбера были впоследствии утрачены, традиции кольбертизма сохранились у представителей французской деловой элиты вплоть до наших дней, побуждая её искать поддержки, в том числе финансовой, у государства. Кольбертистские традиции, нашедшие продолжение в начале XIX века в теориях великого социалиста-утописта Сен-Симона, глубоко отметили
4 Франция: коррупция и борьба с ней 79 собой экономическую историю Франции и менталитет её элиты на протяжении трёх столетий. Их апогеем стал период после Второй мировой войны, когда в стране сложилась своеобразная модель смешанной экономики ( дирижизм ). Она опиралась на мощный госсектор, включавший основные элементы инфраструктуры энергетику, транспорт, связь, а также часть банков и обрабатывающей промышленности. Взаимодействуя с частным сектором в рамках гибкой системы индикативного планирования, определявшего приоритеты инвестиционной политики, эта модель содействовала структурной модернизации французской экономики и открытию её на внешний мир благодаря процессам европейской интеграции. Даже с середины 1970-х годов ХХ века, когда на фоне резких скачков цен на энергоносители, нового витка научно-технической революции и глобализации неокейнсианская модель исчерпала свой ресурс, уступая место неолиберальной, Франция пыталась идти против течения. Приход к власти соцпартии в 1981 году повлёк за собой новую этатистскую волну национализацию всех банков и 15 крупнейших промышленных групп. Только спустя несколько лет реванш правых партий привёл к массированной приватизации госсобственности, ставшей с тех пор необратимой. Очевидно, что тесное переплетение монополистического, защищённого от конкуренции госсектора, всё ещё сохраняющего внушительные позиции в инфраструктурных отраслях в условиях резких колебаний формы и соответственно передела собственности создавало объективные условия для развития постоянного неформального взаимодействия чиновничества с частным бизнесом. Коррупционные скандалы верхушка айсберга Результатом оказывались периодические скандалы, связанные с коррупцией, в которых были замешаны порой весьма высокие общественные фигуры. Они не раз влекли за собой далеко идущие политические последствия не только для заинтересованных лиц, но и для режима в целом. Так, например, арест предшественника Кольбера на посту сюринтенданта финансов Фуке и осуждение его на пожизненное заключение за казнокрадство стал отправной точкой в процессе окончательного утверждения личной власти Людовика XIV. Столетие спустя скандал в связи с оплатой ожерелья королевы, запятнавший супругу Людовика XVI Марию-Антуанетту, способствовал дискредитации монархии, вылившейся в конце концов в революцию 1789 года. Финансово-политическими скандалами пестрит история Франции при всех её многочисленных режимах. Подкупом не брезговал один из вождей революции 1789 года Дантон, министр иностранных дел Директории и Наполеона Талейран, член Директории Баррас. В конце XIX века режим Третьей республики потряс беспрецедентный скандал в связи с банкротством Компании Панамского канала, разорившей сотни тысяч мелких акционеров. Поскольку деятельность компании подлежала контролю государства, её финансовые трудности скрывались путём подкупа четверти членов палаты депутатов. С тех пор само слово Панама стало нарицательным в международном масштабе, обозначая особо крупную коррупционную афёру. На закате Третьей республики не менее
5 80 широкий резонанс получили финансовые махинации авантюриста Ставиского, который пользовался щедро оплаченной благосклонностью депутатов и министров, что дало повод для бурных уличных манифестаций 6 февраля 1934 года, едва не переросших в фашистский путч. Эти далёкие от нас прецеденты сегодня представляют интерес отнюдь не только для историков. Коррупционные скандалы продолжают и сейчас давать обильную пищу падким на сенсации французским СМИ, приобретая политическое, а порой и международное измерение. Один из наиболее нашумевших среди них связан с продажей в 1992 году нескольких военных судов Тайваню на весьма крупную сумму. Поскольку эта сделка, в которой была заинтересована государственная нефтяная компания Эльф-Акитэн, грозила вызвать негативную реакцию властей КНР и отразиться на франко-китайских отношениях в целом, требовалась санкция МИД. Она была дана тогдашним министром Дюма, личным другом и адвокатом президента Миттерана, причём как впоследствии выяснилось, отнюдь не бесплатно. Разразившийся скандал стоил репутации и карьеры не только Дюма, но и президенту компании, угодившему в тюрьму. Публичные скандалы, предающие гласности наиболее вопиющие случаи коррупции, являются всего лишь вершиной айсберга, основная масса которого скрыта под водой. Её составляет прочно сложившаяся повседневная практика коррупционных отношений между представителями государства и обществом на всех уровнях. Почва для коррупционных явлений во французской общественной жизни во многом обусловлена противоречивым сочетанием двух базовых ценностных установок социальной культуры: принципа равенства граждан перед законом, провозглашённого в Декларации прав человека и гражданина 1789 года и фигурирующего с тех пор во всех многочисленных конституциях страны, и стремлением различных социальных категорий либо отдельных граждан добиться для себя групповых или индивидуальных привилегий, льгот, исключений из общих правил. Ступени коррупции Хотя такие статусные преимущества могут иметь порой довольно ограниченные материальные последствия, их сохранение и расширение служит объектом бесконечных юридических споров и прямых конфликтов вне правового поля, где арбитром, а зачастую одновременно и стороной оказывается государство в лице его учреждений и отдельных чиновников. Это, естественно, не обходится без коррупции. Как иронически заметил генерал де Голль, француз хочет равенства для других, но привилегии для себя. Достаточно указать, например, что наряду с общей системой соцобеспечения в стране существуют не менее 600 особых режимов (пенсионного, по здоровью и т.д.)! У основания социальной пирамиды коррупция носит мелкий, бытовой, но зато наиболее массовый, системный характер. Её причины и формы во Франции достаточно банальны они широко распространены во многих других странах. Рядовые чиновники на местах полицейские, налоговые инспекторы, работники пожарного, санитарного контроля, природоохранных органов, социальной сферы подвержены постоянному искушению округлить свою зарплату за счёт подношений подопечных, закрывая глаза на нарушения ими админист-
6 Франция: коррупция и борьба с ней 81 ративных правил, инструкций или законов, регулирующих розничную торговлю, ремесло и т.д. Жертвами такой практики, принимающей порой форму прямого вымогательства, особенно часто оказываются нелегальные иммигранты, не имеющие видов на жительство и работающие по-чёрному, а также их работодатели или владельцы ночлежек. Это, как правило, выходцы из стран третьего мира, селящиеся в пригородных зонах, где наиболее высок уровень безработицы и, соответственно, преступности незаконного оборота наркотиков, проституции, воровства, хулиганства. Заинтересованность здесь часто бывает обоюдной. Те же категории чиновников низшего ранга, особенно полицейские, для успешного исполнения своих служебных обязанностей, борьбы с организованной преступностью на локальной или этнической основе нуждаются в сети осведомителей платных или добровольных. На эту роль лучше всего подходят представители профессий, находящиеся в постоянном контакте с населением содержатели кафе, развлекательных заведений, прежде всего игорных, букмекеры, консьержки, проститутки и их сутенёры и т.п., заинтересованные в благосклонности представителей власти для сокрытия собственных правонарушений. В результате между ними и их кураторами устанавливаются личные связи, основанные на обмене услугами коррупционного характера. Справедливости ради следует отметить, что французской инспекции дорожного движения (которую вне населённых пунктов осуществляет военизированная жандармерия), коррупционные нравы, столь знакомые автомобилистам в России, абсолютно чужды, чему способствует чётко поставленная система страхования от ДТП. На следующей, более высокой ступени социальной иерархии рассадниками коррупции нередко оказываются органы местного самоуправления, в деятельности которых тесно переплетаются административные, хозяйственные и политические функции. Основная власть на местах до сих пор сосредоточена в руках полномочных представителей МВД, правительства и государства в целом префектов, назначенных президентом Республики в Совете министров. Однако требования экономической целесообразности заставили правящие круги постепенно расширить с начала 1980-х годов полномочия 36 тыс. муниципальных, 96 генеральных (департаментских) и 22 региональных советов метрополии (помимо заморских департаментов и территорий). В рамках политики децентрализации эти территориальные коллективы получили довольно значительные новые полномочия в вопросах, непосредственно затрагивающих повседневную жизнь граждан таких, как градостроительство, благоустройство, коммунальная инфраструктура, а также часть социальной сферы образования, здравоохранения, помощи неимущим. Выборные советы каждого уровня располагают многочисленным наёмным персоналом, составляющим около четверти всей гражданской службы. Территориальные коллективы получают из госбюджета немалые субсидии, выделяемые ныне общим пакетом без детализации по отдельным статьям расходов. Кроме того, каждый совет располагает собственными источниками доходов за счёт местных налогов и сборов (на землю, жильё, личный авто-
7 82 транспорт и пр.). Если мэры сельских коммун с сотней жителей едва сводят концы с концами, то мэрии крупных региональных агломераций Марселя, Лиона, Бордо, Страсбурга, не говоря уже о Париже, распоряжаются весьма внушительными суммами. За счёт местных бюджетов финансируются как текущие коммунальные расходы, так и комплексные планы социально-экономического развития коммун, департаментов, регионов. Наряду с местными советами в реализации эти планов участвуют государство и частный сектор в лице торгово-промышленных палат или отдельных крупных фирм. Однако тесное и далеко не всегда прозрачное переплетение интересов публичного и частного секторов потенциально чревато злоупотреблениями коррупционного характера, которые приобрели в последние десятилетия поистине скандальный размах. Речь идёт прежде всего о распределении муниципальных земельных участков под застройку, заказов на строительство жилых домов с умеренной квартплатой и объектов коммунальной инфраструктуры водопровода, канализации, улучшения дорог, местного транспорта и т.д. Разумеется, в принципе торги по этим заказам проводятся на конкурсной основе, детально регулируемой соответствующим законодательством. На деле, однако, его сплошь и рядом обходят в пользу дружественных подрядчиков, которые поддерживают тесные связи с представителями местных властей на основе взаимных материальных услуг как личного, так и политического характера. Коль скоро на муниципальных, кантональных (в генсоветы), региональных выборах борьба идёт между представителями соперничающих политических партий, их кандидаты, одержав победы и став мэрами или председателями советов, оказывают своим партиям многочисленные услуги материального свойства. Самый распространённый из них зачисление партийных функционеров на фиктивные, но оплачиваемые должности в мэриях, муниципальных службах и т.д. Несмотря на законодательную регламентацию порядка распределения заказов на оснащение коммунальной инфраструктуры, его сплошь и рядом обходили путём создания подставных фирм, занимавшихся, якобы, планированием и технико-экономическим обоснованием соответствующих проектов для будущих подрядчиков. На деле никакой реальной работой они не занимались, а полученная от мэрий оплата за неё под тем или иным предлогом перечислялась в партийные кассы. Вплоть до середины 1990-х годов эти финансовые насосы использовали все партии как левые, так и правые. Той же цели служили якобы благотворительные, исследовательские, культурные фонды, получающие взносы как от органов местного самоуправления, так и близких к ним фирм или частных лиц. Одной из традиционных особенностей французской политической системы является личная уния политического персонала в центре и на местах. Депутаты, сенаторы, министры начинают обычно свою карьеру с избрания муниципальным, генеральным советником, мэром, а после избрания в парламент сохраняют эти посты с тем, чтобы обеспечить себе в своём округе гарантированное переизбрание. А коль скоро это требует оказания услуг местным нотаблям, результатом нередко оказываются коррупционные скандалы. Да и выборные руководители этих органов, чьё официальное вознаграждение является довольно скромным, не забывают себя и своих близких. Наибольший
8 Франция: коррупция и борьба с ней 83 резонанс в частности получили обвинения в адрес Ж. Ширака, занимавшего (до избрания президентом) пост мэра Парижа на протяжении 18 лет, и премьерминистра А. Жюппе, являвшегося заместителем мэра по финансам и заодно казначеем неоголлистской партии Объединение в поддержку Республики (ОПР). Главу государства обвиняли не только в практике предоставления фиктивных муниципальных должностей активистам его партии, но и в использовании средств мэрии для личных целей оплате наличными путешествий с семьёй, превышении сметы расходов на питание, прислугу и т.д. Хотя в отношении самого Ширака эти обвинения не получили продолжения в суде ввиду конституционного иммунитета президента, Жюппе, чьё дело усугубилось получением им на льготных условиях квартиры из муниципального фонда мэрии Парижа, был приговорён к временному поражению в правах, что поставило крест на его политических амбициях. Проблемы с правосудием имели в х годах преемник Ширака в мэрии Парижа Тибери, жена которого получила круглую сумму за формально заказанный ей аналитический доклад, не представлявший никакого интереса, его заместитель Руссэн, обвинённый в получении комиссионных от строительных фирм, бывший министр внутренних дел Паскуа, казначей соцпартии Эмманюэли и многие другие. Мэр Гренобля даже попал в тюрьму за незаконное финансирование мэрией его пропагандистских изданий в ходе кампании перед муниципальными выборами. Кадры для коррупционного механизма На общегосударственном уровне органическое переплетение администрации, бизнеса и политики, создающее почву для коррупционных явлений, во многом связано со спецификой формирования французской элиты для этих трёх сфер. Их представители являются, как правило, выходцами из одних и тех же привилегированных так называемых больших школ инженерных (Политехнической, Центральной, Горной, Мостодорожной) или гуманитарных (Высшей нормальной, Парижского института политических наук), а после них Национальной школы администрации (ЭНА), своего рода кузнице кадров высшей бюрократии. Для поступления в одну из больших школ требуется как минимум двухгодичная предвузовская подготовка, без которой выдержать весьма суровый конкурсный экзамен практически невозможно. Очевидно, что это могут позволить себе лишь весьма обеспеченные семьи. Общность социального происхождения выпускников больших школ подкрепляется корпоративной солидарностью обладателей их дипломов, сохраняющих личные связи (нередко в форме членства в элитных клубах) на всю жизнь. Карьера для многих из них, прежде всего выпускников Парижского Института политических наук и военно-инженерной Политехнической школы, начинается как правило в госучреждении министерстве, ведомстве, префектуре, национализированном предприятии. Окончание после этого ЭНА (где тоже имеет место весьма жёсткий конкурс) открывает перед молодыми чиновниками путь в верхние эшелоны госслужбы, так называемые большие государствен-
9 84 ные корпуса Государственный совет, Счётную палату, Генеральную инспекцию финансов, корпус префектов, МИД. Ознакомившись там со всеми тонкостями процесса принятия административных решений, молодые чиновники энархи (прозвище выпускников ЭНА) зачастую откомандировываются в кабинеты (секретариаты) членов правительства, премьер-министра или главы государства в качестве референтов, экспертов, советников. Там они могут либо начать с помощью своего влиятельного патрона самостоятельную политическую карьеру, выдвинув свою кандидатуру на выборах от его партии, либо перейти в бизнес в качестве топ-менеджеров крупных частных компаний и банков. Причём такой переход, фамильярно именуемый надеванием домашних туфель ( пантуфляж ), не сопряжён с каким-либо риском, так как за чиновником сохраняется право вплоть до пенсии в любой момент вернуться в его прежнее госучреждение без потери стажа и социальных льгот. Для бизнеса ценность энархов бывших сотрудников больших государственных корпусов определяется не только их высокой профессиональной компетентностью в правовых, экономических, инженерно-технических (для окончивших Политехническую школу) вопросах, доскональным знании ими изнутри ключевых звеньев госаппарата, но прежде всего личными связями, которые они сами именуют блокнотом адресов. Кастовая сплочённость выпускников больших школ, особенно однокурсников, облегчает неформальные контакты между ними и практику оказания взаимных услуг, скрепляемых зачастую косвенной или прямой коррупцией. Она принимает форму оплаты заграничных путешествий под предлогом исследовательских миссий, заказа аналитических записок с запредельно высоким гонораром, предоставления льготных кредитов и условий при сделках с недвижимостью, уступки через родственников или подставных лиц пакетов акций, наконец, предоставления инсайдерской информации о планах государства, открывающей возможности для выгодных биржевых операций. На этой почве в начале 1990-х годов разразился громкий скандал, в котором оказалось замешанным окружение премьер-министра Береговуа. Его советник по вопросам промышленности Бублиль предоставил заранее сведения о предстоящем приобретении государством одной из американских фирм личному другу президента Пела, дав ему возможность успешно сыграть на бирже. Пела не остался в долгу, предоставив премьеру беспроцентный, а фактически безвозвратный кредит на покупку квартиры. Этот скандал способствовал поражению социалистов на парламентских выборах и толкнул бывшего премьера на самоубийство. Противостояние коррупции Уязвимость французского государства перед лицом коррупционной опасности побудила правящие круги под давлением общественного мнения принять целый комплекс мер по борьбе с ней как законодательных, так и институциональных. Изначально борьбой не столько с коррупцией как таковой, то есть взяточничеством чиновников, сколько прежде всего расточительством и казнокрадством всегда занимались уже упоминавшиеся большие государственные корпуса Госсовет, Счётная палата и Генеральная инспекция финансов.
10 Франция: коррупция и борьба с ней 85 Госсовет консультирует правительство на предмет соответствия законодательству всех подзаконных актов (приказов, инструкций, регламентов и т.д.) всех министерств и ведомств, а также служит высшей инстанцией системы административной юстиции, разбирающей споры между гражданами и чиновниками. Счётная палата проводит выборочное изучение бухгалтерской отчётности госучреждений, а также государственных и смешанных компаний, использующих бюджетные средства, передавая свои доклады правительству и публикуя их для сведения общественности. В 1995 году Национальным собранием (нижней палатой парламента) принят закон Сегена, предоставивший Счётной палате также право контроля за назначением чиновников вне зависимости от их ведомственной принадлежности. Наконец, Генеральная инспекция финансов, входящая в систему Минфина, осуществляет текущую ревизию расходования бюджетных средств, направляя бригады ревизоров в центральные учреждения и на места, где их работа опирается на помощь департаментских казначеев. В связи с расширением масштабов и усложнением форм экономической преступности в МВД создано Главное управление финансовой полиции, имеющее соответствующие службы во всех департаментах (les brigades financières). В случае выявления правонарушений, подпадающих под уголовное законодательство, в том числе связанных с взяточничеством, разглашением служебной тайны в корыстных целях и т.п. соответствующие досье передаются для расследования в прокуратуру, входящую во Франции в структуру Минюста и имеющую особую структуру, специализирующуюся на коррупционных делах. С начала 1990-х годов ряд скандалов, связанных с коррупцией, побудил соцпартию, находившуюся тогда у власти, создать комиссию во главе с Бошери для изучения данной проблемы. В своём докладе комиссия предложила создать на уровне правительства специальный межведомственный орган по борьбе с коррупцией, которому предоставлялись бы весьма широкие полномочия (сбор информации, проведение расследований, формирование по их итогам единой базы данных, координация деятельности соответствующих структур других госучреждений, проведение правового и финансового аудита в случае получения информации о коррупции в правоохранительных органа, включая суды). Однако в ходе парламентских дебатов правая оппозиция подвергла законопроект резкой критике. Обвинив его авторов в нарушении гарантированных конституцией гражданских свобод, они передали дело в Конституционный совет, который заметно выхолостил первоначальный текст, сочтя статьи, наделяющие будущий антикоррупционный орган следственными функциями, нарушающими прерогативы судебной власти и тем самым противоречащими Основному закону. В итоге полномочия этого органа, включённого в структуру Минюста (Центральная служба по предотвращению коррупции), ограничили сбором информации. Кроме того, с 1991 года в системе Министерства экономики и финансов существует отдел по борьбе с отмыванием денег, полученных незаконным путём, а также по проверке соблюдения правил подписания госзаказов с частными фирмами для проведения общественных работ ( Тракфин ). Центральный банк Франции обязан информировать его обо всех финансовых операциях и переводах, в частности международных, на сумму свыше 20 тыс. евро. Копии этой
11 86 информации направляются в налоговые органы. С 1993 года этот отдел получил статус межведомственной комиссии. Что могут законы Если попытки создания во Франции особой антикоррупционной структуры с широкими полномочиями не увенчались успехом, то законодательная база для борьбы с коррупцией в рамках существующих институтов постоянно расширяется. Двумя основными задачами являются, с одной стороны, профилактика и пресечение должностных преступлений госчиновников, совершённых в корыстных целях, а с другой чёткая регламентация порядка финансирования политических партий и их избирательных кампаний. В силу действующей Конституции 1958 года члены правительства не имеют права совмещать свою должность с парламентским мандатом и любой профессиональной деятельностью как в государственном, так и в частном секторах. После отставки министр не может в течение шести месяцев занимать там руководящие посты (кроме тех, где он уже работал до назначения в правительство). Ещё в 1919 году в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая чиновникам в течение пяти лет после отставки переходить на службу в частную компанию, которую они контролировали во время пребывания на госслужбе. Нарушение карается лишением свободы на срок до двух лет и крупным денежным штрафом. В 1946 и 1992 годах аналогичное положение было введено в обе редакции Статута гражданской службы, прибавлявшее к уголовной ответственности административную (лишение всех привилегий, включая выслугу лет, ведомственные пенсии и т.д.). В морально-этический кодекс ( деонтологию ) госслужбы введено понятие косвенного покровительства в любой форме, имеющее целью предотвратить соединение частных финансовых интересов с исполнением должностных функций госслужащего. Тем не менее эти санкции практически не отразились на практике перехода чиновников в частный сектор. Структура современных финансовопромышленных групп является настолько разветвлённой, что найти для нужного чиновника пост в родственной компании или договориться с партнёрами об обмене кандидатами на должности топ-менеджеров не составляет большого труда. К тому же от госслужащих в отличие от выборных политиков не требуется отчёта о личных доходах и имуществе до поступления на службу и после ухода с неё, помимо общей для всех граждан налоговой декларации. Достаточно лишь дополнительного заявления под честное слово о состоянии в случае выдвижения кандидатом на выборах (что разрешено чиновникам без предварительного сложения служебных обязанностей с зачислением в резерв оно имеет место лишь после избрания, да и то не касается мандатов в местных органах самоуправления). Если коррупционные тенденции на грани между государством и частным сектором пресечь полностью не удаётся ввиду характерного для Франции их теснейшего переплетения, то законодательные меры по ограничению таких тенденций в сфере политической жизни, принятые с начала 1990-х годов ХХ века, принесли более ощутимые результаты.
12 Франция: коррупция и борьба с ней 87 Задача, поставленная перед законодателями, состояла в том, чтобы покончить с укоренившейся практикой негласного финансирования политических партий вне их официальных бюджетов, формируемых за счёт членских взносов, массовых мероприятий, издательской деятельности и т.п. На протяжении десятилетий основными источниками средств для содержания кадровых партийных аппаратов, пропаганды через СМИ, а главное проведения весьма затратных предвыборных кампаний служили чёрные кассы предпринимательских синдикатов, профсоюзов и других массовых неполитических организаций, деятельность подконтрольных партиям коммерческих структур, а также органов местного самоуправления в обмен на услуги по линии бюджета, законодательства, распределения госзаказов и т.д. Серия коррупционных скандалов, которые компрометировали не только конкретных лиц, но и политическую систему в целом, поставили правящие круги перед выбором. Одно решение состояло в том, чтобы пойти по пути США, узаконив так называемый фандрайзинг открытый сбор партиями и их кандидатами на выборах средств среди частных лиц (физических и юридических) и законодательно регламентировать лоббистскую деятельность. Однако французские традиции и ментальность воспринимали (возможно, не без определённой дозы лицемерия) такие методы как аморальные. Поэтому Франция пошла по типичному для неё пути подчинения финансирования партий контролю государства. В силу принятых в 1988 и 1990 годах законов установлены предельные лимиты ( потолки ) расходов каждого кандидата на выборах всех уровней муниципальных, кантональных, региональных, парламентских, в Европарламент, наконец, президентских. Согласно закону от 19 января 1995 года и решению Конституционного совета, превышение этих лимитов влечёт за собой аннулирование результатов выборов, а нарушители лишаются права получения субсидий из госбюджета. Частично расходы на ведение официальных предвыборных кампаний принимает на себя государство. Речь идёт о печатании и рассылке бюллетеней, оплате заказов на урны для голосования, кабины, помещения участков, содержание избирательных комиссий, оплату равного эфирного времени для каждого кандидата или его партии на государственных телеканалах (на общенациональном уровне двух из шести, не считая кабельных и спутниковых). Все эти расходы кандидаты оплачивают в кредит, получая после выборов компенсацию, но только в случае, если за них подано не менее 5% голосов. Превышение лимитов за счёт собственных средств допускается до определенных пределов. Субсидии государства достигают обычно половины расходов на кампании перед всеми выборами, кроме президентских, где они составляют четверть. Размеры субсидий партиям зависят от числа полученных ими голосов, что даёт преимущество крупным партиям перед мелкими. Таким образом, каждый депутат или сенатор обходится бюджету на протяжении срока своих полномочий в определённую сумму, помимо их общего парламентского вознаграждения. Антикоррупционные законы от 11 марта 1988 года, 25 января 1990 года, 25 июня 1992 года и 29 января 1993 года обязывают кандидатов представлять за два месяца до выборов в местную префектуру, где находится их округ, счета доходов и расходов своей будущей кампании на заключение бухгалтерского
13 88 аудита. Пожертвования физических лиц жёстко ограничены, причём любой дар, превышающий 150 евро, должен вноситься не наличными, а банковским чеком. Пожертвования юридических лиц, кроме самих партий, запрещены вообще. Соблюдение всех этих правил контролируется национальной комиссией. * * * Внушительный комплекс названных законов безусловно способствовал морализации французской общественной, прежде всего политической, жизни, но до полного искоренения феномена коррупции ей ещё очень далеко. Личная уния трёх элит деловой, политической и административной и мостиков для перехода из одной в другую всё ещё сохраняется на всех уровнях: социального происхождения, образования, системы ценностей. Именно она служит основной питательной средой для коррупции, выходящей за рамки бытовой. Её реальными ограничителями служат не столько институциональные барьеры или законодательные санкции, сколько объективные тенденции. Среди них: увеличение роли сетевого управления по сравнению с иерархической вертикалью власти, свёртывание присутствия государства в реальной экономике, дерегламентация сферы услуг, наконец, существенное изменение требований, предъявляемых современному топ-менеджменту в глобализированной системе производства и обмена. В результате симбиоз политиков, бизнесменов и чиновников, типичный для Франции на протяжении всей её долгой истории, постепенно уступает место сосредоточению каждой из трёх элит на своём прямом призвании, что отражается на системе их формирования, реструктурирования и, соответственно, характере взаимосвязей. Немаловажным фактором, способствующим успеху антикоррупционных мер на национальном уровне, является также активное участие Франции в международных структурах соответствующего профиля. Она входит, в частности, в Группу по борьбе с отмыванием денег при ОЭСР, созданную в 1988 году, и её европейскую группу, образованную 16 лет спустя. Важное значение страна придаёт и сотрудничеству в данной сфере с Россией, которое развивается с 2001 года на основе Протокола о сотрудничестве между Академией управления МВД РФ и Институтом высших исследований по внутренней безопасности МВД Франции. В рамках дополнения 1 к этому протоколу проводилась совместная исследовательская программа на тему: Сравнительный анализ опыта борьбы с экономической преступностью в России и Франции 1. О большой значимости сотрудничества для обеих стран в области антикоррупционных мер говорит и такой факт: подписав одними из первых среди 140 государств Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией от 9 декабря 2003 года, Франция и Россия единственные из членов восьмёрки, которые ратифицировали её. 1 См.: И.В. Бочарников. Зарубежный опыт противодействия коррупции. Аналитический вестник СФ ФС РФ, 6 (351), 2008 г.
docplayer.ru
Как пишет Р.Мандру, введение продажи должностей во Франции в начале XVII в. привело к бесконтрольности чиновников и чиновничьему произволу: чиновники полагали, что приобретая должность, да еще пожизненную и с правом наследования, они получают полную независимость в своих действиях от центральной власти и могут делать все, что им заблагорассудится. Другими словами, чиновники фактически приватизировали занимаемый ими государственный пост и государственные полномочия и начинали их использовать в основном в своих собственных интересах. Это приводило к совершенно немыслимому произволу со стороны любого самого маленького чиновника. Французский историк приводит пример, когда простой конный гвардеец (!) в портовой таможне конфисковал товары, прибывшие из Канады, на ввоз которых имелось официальное разрешение короля, и не отдавал их в течение нескольких месяцев. Его смогли заставить их отдать, лишь получив специальный письменный приказ короля, обязывающий гвардейца выдать товары их конечному получателю .
Этот пример хорошо отражает суть «старого режима». Все, чего смогли добиться французские короли – это политического объединения и централизации страны, ни о каком экономическом объединении и централизации не было и речи. Каждый чиновник или группа чиновников, и каждая группа крупных земельных собственников в провинциях, в еще большей мере, чем ранее, ощущала себя полностью независимой от государства и могла творить любой произвол по своему усмотрению в отношении местного населения и предпринимателей. Отсутствовали и другие условия для экономического объединения страны – не было нормальных дорог, существовали многочисленные внутренние таможни и сборы, также представлявшие собой по сути «частную лавочку» коррумпированных чиновников и препятствовавшие перемещению товаров даже между соседними областями и городами.
Кроме того, как указывает П.Губер, за всю историю «старого режима», вплоть до второй половины XVIII в., во Франции никогда не было нормальных денег и нормального денежного обращения, какое существовало в большинстве соседних стран. Короли постоянно занимались «порчей» монеты, поскольку только так они могли увеличить поступления налогов в казну, вводили сильно завышенный курс монет, невыгодный для населения, а различные герцоги и дельцы не переставали чеканить фальшивую монету, которой была наводнена вся Франция. В итоге, пишет французский историк, лишь примерно два человека из ста в стране в то время разбирались в деньгах и простейших денежных операциях. Все остальные просто боялись с ними связываться и предпочитали рассчитываться в натуре – «баш на баш». А для облегчения этих расчетов в натуре прибегали к квази-деньгам, которые были просты и понятны каждому человеку – в основном к долговым распискам и записям в долговых книгах, которые в то время велись в каждой лавке и в каждой конторе. В натуре происходили и расчеты по основным видам налогов и платежей сельских жителей, составлявших подавляющую часть всего населения Франции. Как правило, крестьянин просто отдавал часть своего урожая помещику, у которого он арендовал землю, другую часть урожая (поменьше) отдавал церкви, затем таким же образом, то есть натуральным продуктом, расплачивался по тем или иным своим долгам и т.д.
По этой причине (отсутствие нормального денежного обращения) купцы и предприниматели испытывали во Франции огромные трудности в ведении бизнеса. Например, купцам, торговавшим тканями, приходилось месяцами и годами путешествовать по Франции верхом в сопровождении сильной вооруженной охраны, лишь для того чтобы собрать или каким-то образом выбить из должников старые долги – ни у кого не было денег. Согласно описаниям современников, испанские производители шерсти в начале XVIII в. отказывались поставлять шерсть во Францию, поскольку им приходилось 2 года ждать ее оплаты французскими покупателями, в то время как при поставке в Англию и Голландию они получали оплату почти немедленно. А французские купцы и министры постоянно жаловались на отсутствие монет, в особенности полноценных монет. При этом, отмечает П.Губер, Франция в XVII-XVIII вв. была единственной страной на Западе Европы, у которой не было даже государственного банка. В целом, делает вывод историк, Франция в области денежного обращения в течение длительного времени находилась далеко позади своих соседей: Италии, Англии, Нидерландов, - что, по его словам, «трудно объяснить».
Для восточных деспотий были характерны продажа государственных должностей, сбор налогов откупщиками, частные монополии, охраняемые государством и прочие виды коррупции, с которыми мы уже познакомились выше на многочисленных примерах. Так, сбор налогов откупщиками был широко распространен в Персидской империи в V-IV вв. до н.э., и во Франции в XVI-XVIII вв. н.э. Монополии в торговле отдельными товарами мы видим в Китае в XVII-XVIII вв. и во Франции с XIV в. вплоть до революции 1789 г. Продажа должностей существовала в Китае в течение всего периода Минской и Цинской династии (XIV-XIX вв.) и во Франции с 1604 г. по 1789 г. Поэтому это были сильно коррумпированные государства.
Верхушка этих обществ, с одной стороны, отличалась необыкновенным самомнением и тщеславием (что вообще свойственно олигархии), всячески превозносила своего монарха: «король-солнце» во Франции, «властитель Поднебесной империи» в Китае, «великий царь» в Персии, - и свысока смотрела на другие государства и нации, считая их примитивными и «варварскими». Но с другой стороны, она стремилась держать все собственное общество в состоянии невежества и мракобесия, поскольку так было легче управлять в условиях сильной коррупции. А потому и сама она была большей частью малокультурной и ленивой, у нее отсутствовало стремление к техническому и научному прогрессу, и она не желала заимствовать даже хорошо известные новшества и изобретения, применяемые соседями. Отсюда, несмотря на кажущуюся стабильность и внешнее могущество этих империй, их полная неспособность к научно-техническому прогрессу и в целом их нежизнеспособность.
Итак, мы видим, что во всех режимах восточной деспотии была высокая коррупция, но вместе с тем государство вполне сознательно ограничивало развитие не только внешней, но и внутренней торговли и вообще каких бы то ни было рыночных отношений, включая нормальное обращение денег. Причина этого могла быть лишь одна – государство таким образом пыталось воспрепятствовать росту коррупции. Ведь как уже было показано выше на ряде примеров, для того чтобы воровать в больших количествах, чиновники и спекулянты должны были иметь возможность сбыть награбленное, обратить его в звонкую монету. Когда этой возможности нет или они ограничены, то коррупция перестает быть бичом общества, приводящим к анархии и краху государств, а переходит в скрытую, латентную форму. Отсюда – относительная стабильность этих обществ и отсутствие мощных социальных взрывов.
Сказанное выше легко подтвердить имеющимися примерами. Одним из главных требований французских крестьян во время волны крестьянских восстаний XIV в. был переход с денежной оплаты на натуральную – он и был осуществлен уже тогда на значительной части территории Франции. И в последующие столетия этот переход на повсеместные расчеты в натуре продолжился. Единственными платежами, сохранившимися к XVII-XVIII вв. в денежной форме, были налоги королю. Но несмотря на то, что они составляли всего лишь 5-10% от валового крестьянского урожая, в то время как платежи помещикам и церкви в натуре составляли порядка 30-40%, как указывают Р.Мандру и П.Губер, именно необходимость уплаты этих скромных денежных налогов королю вызывала в течение XVII-XVIII вв. наибольшее возмущение и негодование крестьян, устраивавших по этому поводу бесконечные бунты и восстания. Дело в том, что именно товарно-денежные отношения, к которым примешивались различные виды обмана, спекуляции, ростовщичества, использования испорченных или фальшивых монет и т.д., позволяли чиновникам и знати в буквальном смысле грабить крестьян и сдирать с них порой в несколько раз больше, чем та номинальная величина денежного налога (5-10%), которая официально декларировалась.
Получается, что французские короли, как и китайские императоры и как ранее персидские цари, боролись не с причинами коррупции, а с ее последствиями. Конечно, намного проще было ликвидировать товарно-денежные отношения и торговлю, чем пытаться ликвидировать олигархию, которая и является главным источником коррупции. Но именно такой подход и был основным тормозом развития общества. Ликвидировав или дезорганизовав товарно-денежные отношения, государство само себя обрекало на застой и отсутствие всякого прогресса. Ведь отсутствие нормальных товарно-денежных отношений в той же Франции порождало огромное неудобство – все люди были вынуждены подстраиваться под громоздкую систему бартерных обменов и долговых зачетов, ради этого им приходилось менять свои планы и маршруты, тратить огромное количество времени и сил. Каждый француз при «старом режиме» жил в долг – у него были десятки и сотни различных мелких и крупных долгов (в том числе за приобретенные в лавке товары, выпитое в таверне вино и т.д.), о которых ему постоянно напоминали, и которые он по возможности пытался погашать встречными услугами, поскольку деньги, тем более нормальные, не фальшивые и не испорченные, достать было очень трудно. Стоило, скажем, крестьянину собрать урожай, или чиновнику получить жалованье, как к нему тут же, узнав об этом, стекались десятки его кредиторов, пытаясь получить старые долги. Как пишет П.Губер, каждый француз в ту эпоху мечтал о том, чтобы вообще ни за что не платить, и эта французская психология была совершенно непонятна соседним нациям, которые жили в условиях нормальных товарно-денежных отношений. Какое количество напрасно растраченных обществом сил и времени, в то время как в соседних Англии и Германии эти силы тратились на подъем сельского хозяйства и на осуществление научно-технического переворота в промышленности! Но для того, чтобы внедрять прогрессивные новшества и изобретения, требовались не только силы и время, но и стимулы, которые могли существовать лишь при наличии нормальных товарно-денежных отношений. А какие во Франции могли быть стимулы к внедрению новшеств и изобретений, если их результаты нельзя было ощутить в полновесной монете, звенящей в твоем кармане?
В «старом режиме», как и в других режимах восточной деспотии, мы видим исторический парадокс. С одной стороны, каждому ясно, что коррупция связана с деньгами - если в стране нет нормальных денег и нормальных товарно-денежных отношений, то и сильной коррупции там вроде бы не должно быть. Но с другой стороны, мы видим явные признаки коррупции (см. выше).
Крупная коррупции – это продажа или игнорирование интересов общества чиновниками и руководителями государства в угоду интересов отдельных лиц или иностранных государств. Поэтому один из подходов к оценке размеров коррупции в государстве заключается в том, чтобы проверить, а что думал сам глава государства и его правительство о защите интересов своей страны и своих подданных. Если применить указанный подход к режимам восточной деспотии, то окажется, что ни при одном таком режиме не существовало понимания того, что монарх должен править в интересах своих подданных. Этого не было ни во Франции и Китае в XVII-XVIII вв., ни в древних Персии и Египте, ни в других примерах восточной деспотии. «Государство – это я!», - заявлял Людовик XIV (другое не менее известное его высказывание: «После меня хоть потоп!»). Поэтому монархи действовали так, как им взбредет в голову – либо в своих собственных интересах, которые могли лишь изредка совпадать с интересами общества, либо в интересах отдельных лиц, которые с ними ежедневно общались и имели тысячу возможностей уговорить монарха действовать так, как им выгодно. Ну а поскольку коррупция возникала на самом верху, то в этом случае ничто уже ей не препятствовало спускаться до самого низа и поражать все общество.
Во Франции при «старом режиме» именно наверху были самые вопиющие примеры коррупции. Так, в XVII-XVIII вв. мы видим несколько сотен богатейших и знатнейших семей, которых французские историки называют «грандами», но в которых мы с Вами можем узнать ту самую баронскую олигархию, с которой французские короли боролись в течение предшествовавших столетий. Несмотря на то, что в начале XVII в. их огромные замки-крепости и их частные армии были уничтожены, они все равно продолжали себя считать независимыми от государственной власти. Как указывает П.Губер, гранды никогда не признавали над собой власти короля, и в то же время всегда стремились к тому, чтобы стать его главными советниками и навязывать ему выгодные им решения. Но самая вопиющая коррупция была связана с финансовым статусом грандов. Во-первых, они, как впрочем, и большинство других представителей аристократии, не платили никаких налогов. Во-вторых, они регулярно получали щедрые субсидии от короля, его министров и членов его семьи. И если раньше, до середины XVII в., такая раздача подарков за счет государства считалась признаком слабости королевской власти, то в дальнейшем, как отмечает историк, она переросла в привычку, и затем в систему взаимоотношений. В то же время некоторые из этих субсидий, как например, те, что предоставила королева Мария Антуанетта своим «нежным друзьям» Ламбалю и Полиньяку, были столь огромны, что приобрели скандальную известность . Очевидно, это сыграло немалую роль и в судьбе самой Марии Антуанетты, которой отрубили голову во время Французской революции.
Конечно, государство вправе назначать субсидии или пенсии каким-то персонам, принесшим общественное благо, или заслуженным людям, впавшим в нужду и бедность. Но в данном случае речь не шла ни о чем подобном. Гранды были богатейшими людьми Франции, с годовым доходом, составлявшим по подсчетам историков, от 50 до 250 тысяч ливров (фунтов). Они, правда, периодически оказывались на грани банкротства, но исключительно ввиду своей привычки к неумеренной роскоши и расточительству – привычка, вызывавшая всеобщее осуждение на фоне той нищеты и голода, в которых жила подавляющая часть населения. Вряд ли можно всерьез говорить и о вкладе грандов в развитие французского общества, в науку и культуру. Как указывает П.Губер, большинство грандов жило исключительно праздной жизнью, и все что их интересовало, кроме собственных удовольствий, это интриги и какие-то совершенно несерьезные заговоры, которые, очевидно, также часто предпринимались лишь в целях развлечения. В то же время, по словам историка, среди грандов было очень много откровенно продажных личностей, а также людей невежественных, вульгарных и пошлых.
Наиболее яркий пример расточительства и коррупции, впрочем, давала сама королевская семья. Расходы на ее содержание достигали астрономических сумм, которые уходили на содержание тысяч слуг, сооружение все новых дворцов и роскошных парков, украшения и увеселения. Причем, большинство этих расходов производилось в кредит, под честное слово или расписку короля или королевы, а затем эти неумеренные долги погашались из бюджета, образуя в нем огромные дыры.
Коррупция в верхнем эшелоне власти не ограничивалась крупными аристократами и королевской семьей. Вся система государственного управления была построена на коррупции. Практически все высшие должности продавались и покупались – их цена достигала 200-300 тысяч ливров и более, но все они позволяли взять в управление какой-то поток государственных средств и часть этого потока направлять в свой карман. О том, сколько можно было таким образом заработать, свидетельствует пример французского вельможи Пьера Сегэ. В начале своей карьеры он был беден, но женился на богатой невесте и получил хорошее приданое, что позволило ему купить высокую государственную должность за 250 тысяч ливров. Впоследствии он стал важным государственным чиновником - интендантом и канцлером – и одним из самых богатых людей во Франции. После его смерти в 1672 г. он оставил наследства на 4,5 миллионов ливров, да еще до этого выдал дочерям в качестве приданого по 300-500 тысяч ливров каждой. Таким образом, работая в течение всей своей карьеры лишь на государство, он смог накопить огромное богатство - более 5 миллионов ливров, не считая того, что он потратил в течение жизни. Известно, что кроме него, государственная служба стала главным источником богатства целого ряда других семейств – например, семьи Фейдо, распоряжавшейся государственной соляной монополией, семьи Севиньи, заведовавшей военными подрядами, семей Кроза и Пеннотье, взявших на откуп сбор налогов в провинциях Лангедок и Бретань, и т.д.
turboreferat.ru
Франция является страной с жёсткой системой государственного управления, а также с жёсткой системой отбора кандидатов на работу в государственные органы. Индекс восприятия коррупции Франции за 2009 год составил 6,9 (24-е место из 180 стран).[1]
На сегодняшний день во Франции функционируют четыре основных государственных органа, ответственных за противодействие коррупции: центральный орган по противодействию коррупции, учреждение по борьбе с отмыванием денег, комиссия по этике, контрольная инспекция.[2]
Структуры борьбы с коррупцией во Франции представляют собой полноценную систему, реализующую меры превентивного характера. Реализация таких мер, как формирование этики служения обществу, разработка и внедрение обучающих программ в учебные планы образовательных учреждения, приносит реальные плоды.[3]
Центральный орган по противодействию коррупции (ЦОПК) был образован в 1993 году. За 17 лет своего существования ЦОПК сумел реализовать большое количество инициатив, став серьёзным звеном противодействия коррупции не только во Франции, но и во всём мире.[4]
На данное ведомство были возложены следующие функции:[5]
На основе перечисленных функций ЦОПК можно охарактеризовать как превентивную структуру, деятельность которой направлена на долгосрочную работу с причинами возникновения коррупции, что достигается путем обучения, повышения культуры чиновников и проведения аналитической работы причин их коррупционного поведения с дальнейшим использованием соответствующей информации для разработки обучающих программ.[6]
Учреждение по борьбе с отмыванием денег (УБОД) было создано согласно Закону о противодействии взяточничеству от 12 июля 1990 г. Данный орган является основным в сфере борьбы с незаконными финансовыми схемами, отмыванием денег и финансированием терроризма, то есть затрагивает технологическую сторону противодействия коррупции. Ведомство активно участвует в поддержке и развитии легальных финансовых сетей, внедрение которых положительно сказывается на развитии экономических связей между различными экономическими агентами, как внутри страны, так и за рубежом.[7]
Учреждение осуществляет аналитическую работу, что проявляется в виде анализа различных финансовых схем по запросу государственных органов, которые направляют запрос в УБОД, после чего данное ведомство начинает работу по выявлению основных акторов схемы, ее структуры и механизма функционирования. Затем осуществленная работа направляется в орган — заказчик анализа. Кроме этого УБОД вносит предложения по развитию методов борьбы с финансовыми махинациями и перекрытию нелегальных денежных каналов.[8]
В 2007 году законом «Modernisation de la fonction publique» была создана единая Комиссия по этике взамен трех комиссий, существовавших ранее (отдельно для федерального, местного уровней и системы здравоохранения). Комиссия по этике занимается всеми вопросами, касающимися возникновения конфликта интересов у государственных служащих и должностных лиц.[9]
Работа Комиссии по этике во Франции осуществляется очень эффективно. Важными аспектами ее работы, как и в случае с Комитетом по стандартам в Великобритании, являются заинтересованность ее руководителей в достижении реальных результатов, а также независимость Комиссии от других органов государственной власти.[10]
Комиссия по этике рассматривает случаи перехода представителей государственной власти в частный сектор, анализируя каждый случай отдельно. Для этого она организовывает встречу с руководителем компании, в которую собирается переходить государственный служащий, для того чтобы более детально выяснить причины такого перехода. На основе анализа каждой ситуации Комиссия по этике издает заключение, в котором она либо одобряет переход государственного служащего из публичного сектора в частный, не выявив наличия конфликта интересов, либо рекомендует руководителю запретить данный переход в связи с наличием в действиях служащего личной заинтересованности. Решение Комиссии по этике носит рекомендательный характер. Однако, как правило, руководитель принимает решение в соответствии с заключением Комиссии по этике. Комиссия дистанцирована от всех государственных структур, служащих которых она проверяет, в то время как в России в состав комиссий по служебному поведению и регулированию конфликта интересов каждого государственного органа входят заинтересованные лица, работающие в этом же органе, что может сказаться на объективности принятия решения.[11]
Опыт Франции по созданию Комиссии по этике можно охарактеризовать как успешный. Важно, что Комиссия является независимой от государственных органов, поскольку это необходимое условие качественной работы структуры, связанной с возникновением и регулированием ситуации конфликта интересов. Несмотря на то что решение Комиссии по этике носит рекомендательный характер, субъект, принимающий решение о разрешении государственному служащему перейти на работу в частный сектор, руководствуется сделанными Комиссией по этике выводами, так как работа, которую она проводит, прежде чем вынести окончательное решение, отличается содержательностью и полнотой анализа ситуации.[12]
Каждый федеральный орган имеет свою контрольную инспекцию (далее — Инспекция), которая работает только в рамках соответствующего органа и анализирует только его внутренние локальные проблемы. В основе деятельности Инспекции лежит контроль за качеством организации работы конкретного государственного органа, а также контроль за реализацией государственной антикоррупционной политики. Наличие в каждом органе государственной власти собственной контрольной инспекции положительно сказывается на повышении эффективности работы соответствующего органа, а также на укреплении дисциплины труда, что косвенным образом влияет на сокращение текущих и будущих проявлений оппортунистического поведения государственных служащих.[13]
newsruss.ru
27.03.2018
Интервью Валерия Коровина сербскому изданию «Печат».
30.03.2018
Президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган заявил, что Франция заняла неправильную позицию по Сирии. Ранее глава Франции Эммануэль Макрон встретился с...
01.03.2018
За десять дней до конгресса партии «Национальный фронт» в Лилле Жан-Мари Ле Пен, основатель партии, выпустил свои мемуары. Название книги, как и ее...
22.02.2018
Правительство президента Франции Эммануэля Макрона предложило ужесточить миграционное законодательство страны и законы об убежище, несмотря на...
23.03.2018
- Если сравнивать нынешние результаты выборов с результатами 2012 года, то видна достаточно большая разница: у Путина процент гораздо выше, чем это...
22.08.2017
Африка интересна в качестве субъекта исследования, так как события, которые там происходят, не часто попадают на телеэкраны и первые полосы мировых...
18.01.2018
Сегодня в Сандхерсте проходят переговоры президента Франции Эммануэля Макрона и премьер-министра Великобритании Терезы Мэй. Эта последняя встреча в ...
21.09.2014
01.02.2018
Только мёртвые увидят конец войны. Платон
10.03.2018
«История на нашей стороне и приведет нас к победе,» - заявил бывший стратег Белого Дома Стивен Бэннон в рамках конгресса партии «Национальный фронт...
18.03.2018
«Ἀλλ´ οὐ μὰ τὸν Διόνυσον ἀνέξομαι τούτου τοῦ σοφιστοῦ» Юлиан Отступник
12.03.2018
Основатель партии "Национальный фронт" Жан-Мари Ле Пен заявил в эфире радиоэфира France Inter о том, что переименование партии - "политическое...
www.geopolitica.ru
Эксперты считают, что причины современной коррупции во Франции уходят корнями в далекое прошлое и связаныс особенностями формирования ее национальной государственности. Юрий Рубинский, доктор исторических наук, руководитель Центра французских исследований Института Европы РАН, профессор ГУ – Высшей школы экономики писал:
«Во времена становления абсолютной монархии королевская власть утверждала свой авторитет перед лицом земельной аристократии и городской буржуазии при опоре на разветвленный, строго централизованный и единообразный бюрократический аппарат. Его стержнем служили полномочные представители короны в провинциях – байи, предшественники учреждённого после революции Наполеоном корпуса префектов. (…) При сборе налогов и отправлении правосудия байи помогали интенданты финансов и королевские суды – парламенты. Между тем отбор кандидатов на эти ответственные должности вплоть до революции1789 года происходил путем вполне официальной продажи чиновничьих постов частным лицам за деньги (la vénalité des offices), смягчавшей монополию привилегированных по рождению сословий (дворянства и духовенства), освобожденных от налогов,на доступв верхние эшелоны власти.
Пополняя королевскую казну, такой порядок не могне вестик злоупотреблениям. Купившие государственные должности представители «третьего сословия» – городские буржуа, нередко возведенные королем в «дворянство мантии» (в отличиеот наследственного военного «дворянства шпаги»), рассматривали их как частную собственность, нередко передававшуюся по наследству, и соответственно как источник дохода…»
Если же вернуться в настоящее время, то согласно составленному «Трансперенси Интернешнл» индексу восприятия коррупции, Франция и в 2013-ом, и в 2012-ом годах в рейтинге175 стран находилась на 22-м месте. Напомним, что чем выше место, тем менее коррумпированным считает себя общество. То есть, сами французы на этот счет, можно сказать, спокойны. И в связис этим становится интересно – а как, собственно, там борются с коррупцией?
По информации с сайтаNewsruss.ru, для этих целей во Франции есть три основных государственных органа: центральный орган по противодействию коррупции (ЦОПК), учреждение по борьбе с отмыванием денег (УБОД), комиссия по этике и контрольные инспекции.
ЦОПК был образован в 1993 году, его деятельность, в частности, направлена на долгосрочную работу с причинами возникновения коррупции, что достигается путем обучения и повышения культуры чиновников. Эта же структура проводит аналитическую работу по выявлению причин коррупционного поведения, чтобы использовать эту информацию для разработки обучающих программ.
УБОД было создано согласно Закону о противодействии взяточничеству от 12 июля1990 года.Этот орган является основным в сфере борьбы с незаконными финансовыми схемами и в целом затрагивает технологическую сторону противодействия коррупции. Учреждение по борьбе с отмыванием денег также вносит предложения по развитию методов борьбы с финансовыми махинациями и перекрытию нелегальных денежных каналов.
Комиссия по этике появилась в 2007 взамен трех отдельных (для федерального, местного уровней и системы здравоохранения). Комиссия занимается вопросами, касающимися конфликтов интересов у госслужащихи должностных лиц. Считается, что эта деятельность ведется очень эффективно, и здесь важно подчеркнуть независимость Комиссии от других органов госвласти.
Наконец, каждый федеральный орган имеет свою контрольную инспекцию, которая работает только в рамках своей сферы и анализирует внутренние локальные проблемы. В числе функций – контроль за реализацией государственной антикоррупционной политики.
При этом без коррупционных скандалов во Франциине обходится.Вот уже долгое время внимание мировых СМИ приковано к персоне экс-президента Франции Николя Саркози. В начале июля ему было предъявлено обвинение в коррупции, «торговле влиянием» и злоупотреблении служебными полномочиями. Как сообщал сайт «БФМ.РУ» со ссылкойна французское информагентство Reuters, следователи намерены выяснить, пытался ли бывший глава государства получить информацию от высокопоставленного судьи в обменна более престижную должность. Подозрения зародились во время расследования обвинений в том, что ливийские власти финансировали предвыборную кампанию Саркози 2007 года.
Дело против экс-президента Франции, несомненно, запутанное, и сам Саркози утверждает, что в данном случае имеют место политические манипуляции. Но тот факт, что бывший глава государства оказался под следствием, говорит о том, что неприкосновенных при борьбе с коррупциейв этойстране нет.
В целом, как отмечают эксперты, Франция находится на правильном пути. Об этомв конце прошлого года заявил и президент французского отделения «Трансперенси Интернешнл» Даниэль Лебег. Среди важных мер, принятых в 2013-ом, он назвал постановление по предупреждению конфликтов интересов, гражданский контроль за декларациямиоб имуществе народных избранников, а также усиление по ограничению лоббирования в нижней палате французского парламента.
askjournal.ru
Вы слушаете: Выпуски новостей Expand Player
Слушать Скачать Подкаст
Выпуск новостей 20/04 15h00 GMT
Дневная программа 20/04 15h20 GMT
Выпуск новостей 20/04 18h00 GMT
Дневная программа 20/04 18h20 GMT
Последние выпуски
Для удобства навигации по сайту RFI следует активировать JavaScript в вашем браузере. Чтобы просматривать мультимедиа-контент, в вашем браузере должен быть установлен плагин (расширение?) Flash. Чтобы войти в систему вам следует включить cookies в настройках вашего браузера. Для наилучшей навигации, сайти RFI совместим со следующими браузерами: Internet Explorer 8 и выше, Firefox 10 и выше, Safari 3 и выше, Chrome 17 и выше...
Слушать
Компания RFI
Услуги
Передача «Таланты RFI» (на фр. яз.)
Иностранные языки
Другие сайты холдинга
К сожалению, время подключения истекло, действие не может быть выполнено.
ru.rfi.fr
