Управление территориальным развитиемУДК 328. 185© Дементьева И. Н.ИССЛЕДОВАНИЕ КОРРУПЦИОННЫХ РИСКОВ В РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИВ статье предложена методика выявления коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ. Сформирован реестр наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Определён перечень полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями. Обосновано, что ведущая роль в выявлении и профилактике коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти принадлежит антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов.Коррупционные риски, органы исполнительной государственной власти, коррупционно опасные сферы деятельности, коррупциогенные полномочия, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, экспертный опрос.Коррупция остаётся одной из самых острых проблем современной России. Она является основным препятствием для успешного социально-экономического развития государства. По данным Международной антикоррупционной организации «Transparency International», которая изучала уровень коррупции в 2011 г. в 182 странах мира и опубликовала т. н. индекс восприятия коррупции по шкале от 10 (нет коррупции) до 0 (очень высокий уровень коррупции), Россия находится на 143 месте с индексом 2,4 и относится к группе странДЕМЕНТЬЕВА Ирина Николаевна младший научный сотрудник ИСЭРТРАН irinika_74@mail. ruс самым высоким уровнем коррупции1. По оценкам экспертов, в последние годы положение России среди других стран мира фактически не меняется.По исследованиям российских учёных, коррупционный оборот в стране составляет в настоящее время около 50% ВВП, что практически совпадает с данными Всемирного банка, по расчётам которого более 48% ВВП России находятся в тени коррупции. По подсчётам экспертов, коррупционные издержки занимают около 50% расходов российских предпринимателей. 80% оборотных средств в образовании — теневые, а в сфере оказания государственных и муниципальных услуг этот показатель доходит до 90%2.1 Составлен список самых коррумпированных стран // Периодическое информационное издание «FederalPost» [Электронный ресурс]. — Режим доступа http: //www. federalpost. ru/russia/issue_38 364. html2 Коррупция в России: независимый годовой отчётВсероссийской антикоррупционной общественной при-ёмной «Чистые руки» [Текст]: доклад. — М., 2010. — С. 42−43.По федеральным округам по уровню коррупции лидируют Южный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ и Центральный федеральный округ. Минимальный уровень коррупции наблюдается на Урале и в Сибири3.Существуют разные подходы относительно распространения коррупции в сферах государственной и общественной жизни. Показатели статистики свидетельствуют, что наиболее коррумпированными в настоящее время в Российской Федерации являются образование, медицина, правоохранительные структуры, т. е. преобладает т. н. бытовая коррупция.Однако, по мнению некоторых экспертов, должностных лиц правоохранительных органов, в частности, главы Следственного комитета при Прокуратуре Р Ф А. Бастрыкина, данное представление о коррупции является ошибочным по той причине, что сотрудники сфер образования, медицины и охраны правопорядка «чаще попадаются, в то время как коррупционеры на более ответственных должностях остаются безнаказанными"4.Как сообщил А. Бастрыкин на заседании Совета по противодействию коррупции при Президенте Р Ф, в 2010 г. за коррупционные преступления были привлечены к уголовной ответственности почти 6 тысяч чиновников. По показателю коррупции лидируют МВД и следственные органы. На втором месте находятся Вооружённые силы, на третьем — органы местного самоуправления, следующую позицию занимают органы Минздравсоц-развития.Для преодоления коррупции в стране в последние годы принят блок анти-3 Там же.4 Бастрыкин: стражи закона — самые коррумпированные // Информационно-дискусионный портал «№м^1ап^& gt- [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www. newsland. ru/News/Detail/id/392 146/cat/42/коррупционных законов5, началось осуществление федеральных программ противодействия коррупции в отдельных федеральных и региональных органах исполнительной власти, определены показатели их реализации и т. д.Одним из необходимых условий эффективной борьбы с коррупцией в системе государственного и муниципального управления является выявление потенциальных коррупционных рисков. Их оценка даёт возможность определить недоработки в системе управления, вызывающие коррупцию должностных лиц органов управления. Мониторинг коррупционных рисков — источник данных об условиях и факторах, порождающих коррупцию в её различных формах, он имеет профилактическую направленность и помогает выработать адекватные антикоррупционные меры6.Обращаясь к научной литературе и действующему законодательству Российской Федерации, следует отметить, что до сих пор не сложилось чётких представлений в отношении понятия «коррупционные риски». В широком смысле коррупционные риски — это риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций.Анализ источников показал, что существуют несколько подходов к определению понятия «коррупционные риски», которые условно можно подразделить на теоретические и нормативные.5 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изменениями от 11 июля 2011 г.) [Электронный ресурс].— Режим доступа: http: //base. garant. ru/12 164 203/-Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // base. garant. ru/195 958/- Постановление Правительства Р Ф от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [Электронный ресурс].— Режим доступа: http: //base. garant. ru/197 633/6 Левакин И. В., Шишова Ж. А. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению [Текст] // Гражданин и право. — 2009. — № 11. — С. 26−31.Так, эксперты Фонда ИНДЕМ (региональный общественный фонд «Информатика для демократии») при проведении исследований используют понятие «риск коррупции», под которым подразумевается величина, характеризующая вероятность оказаться в коррупционной ситуации при появлении на рынке государственных услуг7.Федеральное законодательство Российской Федерации не даёт чёткого определения понятия «коррупционные риски». Данный пробел пытаются раскрыть законодатели субъектов Российской Федерации. В некоторых субъектах РФ приняты Методические рекомендации по оценке коррупционных рисков в органах исполнительной власти. Например, согласно Методическим рекомендациям Чувашской Республики, под коррупционными рисками понимаются обстоятельства, провоцирующие государственного служащего на использование служебного положения в личных, а не публичных целях8.Исходя из распоряжения Администрации Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа от 19 марта 2009 г. «Об экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления Кондинского района», коррупционными рисками считается действие или бездействие лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, должности в муниципальных учреждениях и предприятиях, направленные на незаконное получение денежного вознаграждения, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ с использованием7 ИНДЕМ — Антикоррупция (Собрание материалов) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www indem. ru/russian. asp8 Методические рекомендации по оценке корруп-ционных рисков в органах исполнительной власти Чувашской Республики [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //copy. yandex. netдолжностных полномочий, а равно действия физических и юридических лиц, а также на незаконное предоставление указанным должностным лицам или в их интересах иным лицам денежных средств, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ9.С учётом вышеприведённых определений можно предложить обобщённый вариант данной дефиниции.Коррупционные риски — это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действия/бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий и наносящие ущерб государственным и общественным интересам.В международных исследованиях отмечается, что идентифицировать коррупционные риски можно посредством обозначения зон с общим повышенным коррупционным риском. В связи с этим интересен опыт Латвийского бюро по предупреждению и борьбе с коррупцией, которым предложена схематичная модель по идентификации коррупционных зон при помощи заранее определённых вопросов, касающихся каждой из них. Согласно данной методике, считается, что орган власти или его структура находится в зоне высокого риска, если существует зона общего коррупционного риска.В современной российской практике необходимо выделить следующие подходы, используемые при выявлении зон коррупционных рисков:1. Формирование реестра наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.9 Распоряжение Администрации Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа от 19 марта 2009 г. «Об экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления Кондин-ского района» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //admkonda. ru/admkr/2. Определение перечня полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями.3. Выявление коррупционных норм в законодательстве, регламентах, должностных инструкциях, связанных с управленческой деятельностью.Исходя из зарубежного и российского опыта, отметим, что идентификацию рисков и их оценку осуществляют сами органы государственной власти, поскольку они лучше знают собственную деятельность. Следует подчеркнуть, что оценка коррупционных рисков органами власти должна осуществляться в неразрывной связи с разработкой чётких антикоррупционных мер.Механизм выявления коррупционных рисков в органах государственного и муниципального управления содержит следующие необходимые элементы: определение потенциально корруп-циогенных сфер деятельности органа- выделение отдельных полномочий государственного или муниципального служащего, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий- закрепление коррупциогенных должностей в органе государственного или муниципального управления- выявление скрытых потенциальных возможностей государственной или муниципальной системы, способствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц.По итогам оценки коррупционных рисков разрабатываются чёткие антикоррупционные меры для каждого служащего и подразделения в составе государственного или муниципального органа власти. В дальнейшем эти меры объединяются в раздел ведомственнойили муниципальной целевой программы по устранению зон потенциально повышенного коррупционного риска в системе государственного или муниципального управления с указанием сроков устранения, ответственных, финансового обеспечения, организации административного и общественного контроля.Обязанности по проведению данной работы, равно как и по подготовке целевой программы, закрепляются в правовом акте органа государственной власти или местного самоуправления муниципального образования.Таким образом, выявление коррупционных рисков не даёт ответов на вопросы: в каком объёме существует коррупция, каковы её виды и формы, а также последствия коррупционной практики. Тем не менее оценка коррупционного риска позволяет выявить вероятность возникновения отдельных видов коррупции и «коррупционных точек».Исследование зон коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти осуществлялось нами в несколько этапов.На первом этапе был сформирован реестр наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.Были выделены следующие сферы:• размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд-• формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средств-• управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе по вопросам аренды, безвозмездного пользования и приватизации этих объектов-• управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе по вопросам аренды и продажи этих участков-• управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда-• предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом-• транспорт и дорожное хозяйство-• строительство и капитальный ремонт-• природно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промысел-• энергетика и жилищно-коммунальный комплекс-• здравоохранение-• образование-• охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов-• агропромышленный комплекс-• установление местных налоговых тарифов и льгот-• принятие нормативных правовых актов-• выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ-• надзор за хозяйственной деятельностью организаций-• исполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.) —• назначение на государственные должности-• проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантныхдолжностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резерв.На втором этапе исследования был определён перечень полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями.Анализ законодательства Российской Федерации показал, что в указанный список полномочий государственных и муниципальных служащих входят:• осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций-• предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям-• осуществление контрольных и надзорных мероприятий-• подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченных ресурсов (квоты, участки, недра и т. п.) —• управление государственным имуществом-• осуществление государственных закупок либо выдача лицензий и разрешений-• хранение и распределение материально-технических ресурсов.Рассмотренный перечень является общим для органов государственной власти. Тем самым органы государственной власти должны с учётом него и специфики деятельности формировать специальные списки полномочий государственных служащих, выполнение которых связано с коррупционными рисками.Исходя из сказанного, следует подчеркнуть, что в перечень коррупциогенных могут быть включены следующие полномочия:а) контрольные, связанные с проверкой законности деятельности субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор и прочие) —б) разрешительные, касающиеся выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определённой деятельностью (удостоверения, лицензии (разрешения), аккредитации и т. п.) — к ним условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей объектов государственной собственности в аренду, с приватизацией государственной собственности, а также распределением бюджетных средств (например, закупки для государственных нужд) —в) регистрационные, осуществляемые в целях проверки фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов) — к ним также могут быть отнесены полномочия по выдаче свидетельств на получение субсидий на строительство и приобретение жилья, о постановке на учёт в качестве нуждающегося в жилом помещении и т. п. -г) юрисдикционные, принадлежащие должностным лицам государственных органов, реализуемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов) —д) нормотворческие, включающие принятие подзаконных нормативных правовых актов.На третьем этапе исследования нами был проведён экспертный опрос высокопрофессиональных специалистов, работающих в юридической сфере, сферах науки и образования, бизнеса и управления. Всего было опрошено 10 экспертов. Им была предложена анкета, в которуювходили: список, состоящий из 21 сферы деятельности, и перечень, включающий 5 полномочий государственных служащих. Каждую позицию (сферу, полномочие) они должны были оценить по 3-балльной шкале, где 1 балл соответствовал высокому уровню коррупционности, 2 — среднему, 3 — низкому.Анализ результатов опроса показал, что наиболее коррупционными сферами являются выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности- строительство и капитальный ремонт- управление и распоряжение жилищным фондом- размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд- энергетика и жилищнокоммунальный комплекс- назначение на государственные должности. Наименее подвержены коррупционным рискам, по мнению экспертов, охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов- агропромышленный комплекс- сфера образования (табл. 1).По экспертным оценкам, наиболее высокой степенью коррупционных рисков отличаются контрольные и разрешительные полномочия, менее подвержены коррупционным проявлениям нормотворческие полномочия (табл. 2).На заключительном этапе исследования на основании изучения мнений экспертов была составлена матрица потенциальных коррупционных рисков. Всего выделено 9 групп (табл. 3).В группу, А 1 входят полномочия государственных и муниципальных служащих с уровнем коррупционности выше среднего в сферах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления с уровнем коррупционности выше среднего.Таблица 1. Уровень коррупционности различных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправленияВыше среднего Выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работУправление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственностиСтроительство и капитальный ремонтУправление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фондаРазмещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нуждЭнергетика и жилищно-коммунальный комплексНазначение на государственные должностиСредний Управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения)Предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгомТранспорт и дорожное хозяйствоНадзор за хозяйственной деятельностью организацийФормирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средствУстановление местных налоговых тарифов и льготПриродно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промыселПроведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резервЗдравоохранениеПринятие нормативных правовых актовИсполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.)Ниже среднего Охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсовАгропромышленный комплексОбразованиеТаблица 2. Степень коррупционных рисков, которым подвержены различные полномочия государственных и муниципальных служащихВыше среднего Контрольные, связанные с проверкой законности деятельности субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор и прочие)Разрешительные, касающиеся выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определённой деятельностью (удостоверения, лицензии (разрешения), аккредитации и т. п.)Средний Регистрационные, осуществляемые в целях проверки фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов)Юрисдикционные, принадлежащие должностным лицам государственных органов, реализуемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов)Ниже среднего Нормотворческие, включающие принятие подзаконных нормативных правовых актовТаблица 3. Матрица потенциальных коррупционных рисковСферы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Полномочия государственных и муниципальных служащихконтроль- ные разреши- тельные регистра- ционные юрисдик- ционные нормот- ворческиеВыдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Строительство и капитальный ремонт, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Энергетика и жилищно-коммунальный комплекс, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Назначение на государственные должности, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Транспорт и дорожное хозяйство В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Надзор за хозяйственной деятельностью организаций В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средств В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Установление местных налоговых тарифов и льгот В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Природно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промысел В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резерв В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Здравоохранение В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Принятие нормативных правовых актов В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Исполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.) В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов С 1 С 1 С 2 С 2 С 3Агропромышленный комплекс С 1 С 1 С 2 С 2 С 3Образование С 1 С 1 С 2 С 2 С 3К группе, А 2 относятся полномочия государственных служащих, отличающиеся уровнем коррупционности выше среднего в сферах со средней степенью коррупционных рисков.Группу, А 3 составляют полномочия с высоким уровнем коррупционности в сферах со степенью коррупционных рисков ниже среднего.В группу В 1 входят полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах с высоким риском коррупционных проявлений.Группа В 2 включает в себя полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах со средней степенью потенциальных коррупционных проявлений.Группу В 3 составляют полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах с коррупционными рисками ниже среднего уровня.К группе С 1 относятся полномочия с уровнем коррупционности ниже среднего в сферах с высокими показателями коррупционных рисков.Группа С 2 представлена полномочиями со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности со средним уровнем потенциальных коррупционных рисков.В группу С 3 входят полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с низким уровнем коррупционных рисков.Как показали проведённые расчёты, наиболее высоким уровнем потенциальных коррупционных рисков обладает группа, А 1. В неё включены контрольные и разрешительные полномочия в сферах:— выдачи лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ-— управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности-— строительства и капитального ремонта-— управления и распоряжения жилищным фондом-— размещения заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд-— энергетики и жилищно-коммунального хозяйства-— назначения на государственные должности.Наименее подвержена коррупционным проявлениям группа С 3. К ней относятся нормотворческие полномочия в сферах:— охраны, воспроизводства и регулирования использования биоресурсов-— агропромышленного комплекса-— образования.Таким образом, в настоящем исследовании были рассмотрены методические аспекты выявления коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ, определены наиболее коррупционно опасные сферы деятельности и полномочия государственных и муниципальных служащих.Проведённые исследования показали, что в сферах с повышенным риском коррупции целесообразно применение дополнительных механизмов, ограничивающих возможности её проявления. Наиболее распространёнными среди них являются:— публичность и открытость деятельности в системе органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечение государственного и общественного контроля- в предании гласности результатов государственнослужебной деятельности основная рольпринадлежит СМИ, призванным освещать как позитивные, так и негативные моменты осуществления своих функций государственными и муниципальными служащими-— совершенствование структуры государственного аппарата, кадровой работы, оптимизация и конкретизация полномочий государственных и муниципальных органов и их работников-— максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных гражданских служащих с населением и организациями, например, через механизмы «одного окна», через системы электронного обмена информацией- общий зал размещения рабочих мест сотрудников, отвечающих за приём, проверку, принятие решения, подготовку и выдачу соответствующих документов-— детальная регламентация процедур взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг) путём утверждения органами исполнительной власти административных регламентов-— дробление административных процедур на дополнительные стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля-— создание особых механизмов регулирования в отношении органов исполнительной власти, государственных функций и должностей государственной гражданской службы с высокой степенью коррупциогенности-— передача отдельных государственных функций на аутсорсинг-— обеспечение неотвратимостиответственности, совершенствованиемеханизма исполнения санкций за коррупционные правонарушения.Следует отметить, что особая роль в выявлении и профилактике коррупционных рисков принадлежит антикорруп-ционной экспертизе нормативно-правовых актов, объектами которой должны быть как разрабатываемые, так и ранее принятые нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты).Антикоррупционную экспертизу необходимо проводить с целью выявления в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), разработки рекомендаций по устранению коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.Как показали результаты проведённого нами исследования коррупционных рисков в органах исполнительной власти, приоритетной антикоррупционнойоценке подлежат нормативные правовые акты, которые регулируют общественные отношения в группе, А 1 (полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности выше среднего в сферах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления с уровнем коррупционности выше среднего- см. табл. 3). С наименьшей периодичностью могут подвергаться антикоррупционной экспертизе законы и подзаконные акты, регулирующие общественные отношения в группе С 3 (полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с низким уровнем коррупционных рисков).Профилактика коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ, которая осуществляется посредством проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, может являться эффективным механизмом противодействия коррупции, способствующим сокращению уровня, а также ликвидации правовых основ массовости коррупции.ЛИТЕРАТУРА1. Антикоррупционный мониторинг в Российской Федерации: цели, задачи и содержание [Текст] // Российская юстиция. — 2010. — № 7. — С. 2−4.2. Астанин, В. В. Антикоррупционные стандарты и повышение эффективности государственной службы [Текст] / В. В. Астанин // Административное и муниципальное право. — 2010.— № 6. — С. 6−8.3. Барциц, И. В. Антикоррупционная экспертиза в системе эффективного правотворчества (к разработке методики проведения антикоррупционной экспертизы [Текст] / И. В. Барциц // Государство и право. — 2010. — № 9. — С. 16−22.4. Бастрыкин: стражи закона — самые коррумпированные // Информационно-дискусионный портал «Newsland» [Электронный ресурс] // Режим доступа: http: //www. newsland. ru/News/ Detail/id/392 146/cat/42/5. Головщинский, К. И. Коррупциогенность правовых норм [Текст]: монография / К.И. Голов-щинский- под ред. Г. А. Сатарова, М. А. Краснова. — М.: Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ], 2001. — 365 с.6. ИНДЕМ — Антикоррупция (Собрание материалов] [Электронный ресурс] - Режим доступа: http: //www. indem. ru/russian. asp7. Калайчиева, Л. М. Разработка и реализация стратегии борьбы с коррупцией на муниципальном уровне [Текст] / Л. М. Калайчиева // Вопросы регулирования экономики. — 2011. — Т. 2.— № 1. — С. 47−55.8. Киселев, И. А. Актуальные вопросы совершенствования антикоррупционного законодательства в Российской Федерации [Текст] / И. А. Киселев, В. И. Михайлов // Следователь. -2010. — № 2. — С. 37−42.9. Короткова, О. И. Коррупция в органах государственной власти [Текст] / О. И. Короткова // Современное право. — 2010. — № 1. — С. 82−85.10. Корченов, В. В. Об антикоррупционных мерах [Текст] / В. В. Корченов // Эффективность государственного управления в современных российских условиях. — М.: РАГс, 2009. — 196 с.11. Краснов, М. А. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность [Текст] / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, В. Н. Южаков // Журнал российского права. — 2005. — № 2. — С. 26−38.12. Куракин, А.В. Административно-правовые средства противодействия коррупционным рискам и взяточничеству в деятельности государственных и муниципальных служащих [Текст] / А. В. Куракин, М. В. Костенников // Право и политика — 2009. — № 7. — С. 140−147.13. Левакин, И. В. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению [Текст] / И. В. Левакин, Ж. А. Шишова // Гражданин и право. — 2009. — № 11. — С. 3−12.14. Магомедов, К. Н. Коррупция в органах государственной власти и управления: социологический анализ и прогноз [Текст] / К. Н. Магомедов // Государственная служба. — 2010. — № 4.— С. 14−17.15. Сердюк, Л.В. К вопросу о понятии коррупции и мерах её предупреждения [Текст] / Л. В. Сердюк // Российская юстиция. — 2011. — № 2. — С. 41−43.16. Составлен список самых коррумпированных стран // Периодическое информационное издание «FederalPost» [Электронный ресурс] // Режим доступа http: //www. federalpost. ru/ russia/issue_38 364. html17. Талапина, Э. В. Правовые способы противодействия коррупции [Текст] / Э. В. Талапина // Право и экономика. — 2006. — № 6. — С. 18−31.18. Филатова, А. А. Роль экспертизы в формировании антикоррупционной политики [Текст] /A.А. Филатова // Человек и закон. — 2010. — № 5. — С. 71−84.19. Цирин, А. М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции [Текст] / А. М. Цирин // Журнал российского права. -2011. — № 2. — С. 12−24.20. Южаков, В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность [Текст] /B.Н. Южаков, Э. В. Талапина, М. А. Краснов // Журнал российского права. — 2005. — № 2. -C. 77−88.21. Яковлев, И. Г. Теоретическая модель анализа количественных и качественных показателей коррупционного риска [Текст] / И. Г. Яковлев // Управление мегаполисом. — 2010. — № 6. -С. 98−104.
Показать Свернутьreferat.bookap.info
Управление территориальным развитиемУДК 328. 185© Дементьева И. Н.ИССЛЕДОВАНИЕ КОРРУПЦИОННЫХ РИСКОВ В РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИВ статье предложена методика выявления коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ. Сформирован реестр наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Определён перечень полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями. Обосновано, что ведущая роль в выявлении и профилактике коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти принадлежит антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов.Коррупционные риски, органы исполнительной государственной власти, коррупционно опасные сферы деятельности, коррупциогенные полномочия, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, экспертный опрос.Коррупция остаётся одной из самых острых проблем современной России. Она является основным препятствием для успешного социально-экономического развития государства. По данным Международной антикоррупционной организации «Transparency International», которая изучала уровень коррупции в 2011 г. в 182 странах мира и опубликовала т. н. индекс восприятия коррупции по шкале от 10 (нет коррупции) до 0 (очень высокий уровень коррупции), Россия находится на 143 месте с индексом 2,4 и относится к группе странДЕМЕНТЬЕВА Ирина Николаевна младший научный сотрудник ИСЭРТРАН irinika_74@mail. ruс самым высоким уровнем коррупции1. По оценкам экспертов, в последние годы положение России среди других стран мира фактически не меняется.По исследованиям российских учёных, коррупционный оборот в стране составляет в настоящее время около 50% ВВП, что практически совпадает с данными Всемирного банка, по расчётам которого более 48% ВВП России находятся в тени коррупции. По подсчётам экспертов, коррупционные издержки занимают около 50% расходов российских предпринимателей. 80% оборотных средств в образовании — теневые, а в сфере оказания государственных и муниципальных услуг этот показатель доходит до 90%2.1 Составлен список самых коррумпированных стран // Периодическое информационное издание «FederalPost» [Электронный ресурс]. — Режим доступа http: //www. federalpost. ru/russia/issue_38 364. html2 Коррупция в России: независимый годовой отчётВсероссийской антикоррупционной общественной при-ёмной «Чистые руки» [Текст]: доклад. — М., 2010. — С. 42−43.По федеральным округам по уровню коррупции лидируют Южный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ и Центральный федеральный округ. Минимальный уровень коррупции наблюдается на Урале и в Сибири3.Существуют разные подходы относительно распространения коррупции в сферах государственной и общественной жизни. Показатели статистики свидетельствуют, что наиболее коррумпированными в настоящее время в Российской Федерации являются образование, медицина, правоохранительные структуры, т. е. преобладает т. н. бытовая коррупция.Однако, по мнению некоторых экспертов, должностных лиц правоохранительных органов, в частности, главы Следственного комитета при Прокуратуре Р Ф А. Бастрыкина, данное представление о коррупции является ошибочным по той причине, что сотрудники сфер образования, медицины и охраны правопорядка «чаще попадаются, в то время как коррупционеры на более ответственных должностях остаются безнаказанными"4.Как сообщил А. Бастрыкин на заседании Совета по противодействию коррупции при Президенте Р Ф, в 2010 г. за коррупционные преступления были привлечены к уголовной ответственности почти 6 тысяч чиновников. По показателю коррупции лидируют МВД и следственные органы. На втором месте находятся Вооружённые силы, на третьем — органы местного самоуправления, следующую позицию занимают органы Минздравсоц-развития.Для преодоления коррупции в стране в последние годы принят блок анти-3 Там же.4 Бастрыкин: стражи закона — самые коррумпированные // Информационно-дискусионный портал «№м^1ап^& gt- [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www. newsland. ru/News/Detail/id/392 146/cat/42/коррупционных законов5, началось осуществление федеральных программ противодействия коррупции в отдельных федеральных и региональных органах исполнительной власти, определены показатели их реализации и т. д.Одним из необходимых условий эффективной борьбы с коррупцией в системе государственного и муниципального управления является выявление потенциальных коррупционных рисков. Их оценка даёт возможность определить недоработки в системе управления, вызывающие коррупцию должностных лиц органов управления. Мониторинг коррупционных рисков — источник данных об условиях и факторах, порождающих коррупцию в её различных формах, он имеет профилактическую направленность и помогает выработать адекватные антикоррупционные меры6.Обращаясь к научной литературе и действующему законодательству Российской Федерации, следует отметить, что до сих пор не сложилось чётких представлений в отношении понятия «коррупционные риски». В широком смысле коррупционные риски — это риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций.Анализ источников показал, что существуют несколько подходов к определению понятия «коррупционные риски», которые условно можно подразделить на теоретические и нормативные.5 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изменениями от 11 июля 2011 г.) [Электронный ресурс].— Режим доступа: http: //base. garant. ru/12 164 203/-Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // base. garant. ru/195 958/- Постановление Правительства Р Ф от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [Электронный ресурс].— Режим доступа: http: //base. garant. ru/197 633/6 Левакин И. В., Шишова Ж. А. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению [Текст] // Гражданин и право. — 2009. — № 11. — С. 26−31.Так, эксперты Фонда ИНДЕМ (региональный общественный фонд «Информатика для демократии») при проведении исследований используют понятие «риск коррупции», под которым подразумевается величина, характеризующая вероятность оказаться в коррупционной ситуации при появлении на рынке государственных услуг7.Федеральное законодательство Российской Федерации не даёт чёткого определения понятия «коррупционные риски». Данный пробел пытаются раскрыть законодатели субъектов Российской Федерации. В некоторых субъектах РФ приняты Методические рекомендации по оценке коррупционных рисков в органах исполнительной власти. Например, согласно Методическим рекомендациям Чувашской Республики, под коррупционными рисками понимаются обстоятельства, провоцирующие государственного служащего на использование служебного положения в личных, а не публичных целях8.Исходя из распоряжения Администрации Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа от 19 марта 2009 г. «Об экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления Кондинского района», коррупционными рисками считается действие или бездействие лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, должности в муниципальных учреждениях и предприятиях, направленные на незаконное получение денежного вознаграждения, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ с использованием7 ИНДЕМ — Антикоррупция (Собрание материалов) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www indem. ru/russian. asp8 Методические рекомендации по оценке корруп-ционных рисков в органах исполнительной власти Чувашской Республики [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //copy. yandex. netдолжностных полномочий, а равно действия физических и юридических лиц, а также на незаконное предоставление указанным должностным лицам или в их интересах иным лицам денежных средств, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ9.С учётом вышеприведённых определений можно предложить обобщённый вариант данной дефиниции.Коррупционные риски — это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действия/бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий и наносящие ущерб государственным и общественным интересам.В международных исследованиях отмечается, что идентифицировать коррупционные риски можно посредством обозначения зон с общим повышенным коррупционным риском. В связи с этим интересен опыт Латвийского бюро по предупреждению и борьбе с коррупцией, которым предложена схематичная модель по идентификации коррупционных зон при помощи заранее определённых вопросов, касающихся каждой из них. Согласно данной методике, считается, что орган власти или его структура находится в зоне высокого риска, если существует зона общего коррупционного риска.В современной российской практике необходимо выделить следующие подходы, используемые при выявлении зон коррупционных рисков:1. Формирование реестра наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.9 Распоряжение Администрации Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа от 19 марта 2009 г. «Об экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления Кондин-ского района» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //admkonda. ru/admkr/2. Определение перечня полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями.3. Выявление коррупционных норм в законодательстве, регламентах, должностных инструкциях, связанных с управленческой деятельностью.Исходя из зарубежного и российского опыта, отметим, что идентификацию рисков и их оценку осуществляют сами органы государственной власти, поскольку они лучше знают собственную деятельность. Следует подчеркнуть, что оценка коррупционных рисков органами власти должна осуществляться в неразрывной связи с разработкой чётких антикоррупционных мер.Механизм выявления коррупционных рисков в органах государственного и муниципального управления содержит следующие необходимые элементы: определение потенциально корруп-циогенных сфер деятельности органа- выделение отдельных полномочий государственного или муниципального служащего, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий- закрепление коррупциогенных должностей в органе государственного или муниципального управления- выявление скрытых потенциальных возможностей государственной или муниципальной системы, способствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц.По итогам оценки коррупционных рисков разрабатываются чёткие антикоррупционные меры для каждого служащего и подразделения в составе государственного или муниципального органа власти. В дальнейшем эти меры объединяются в раздел ведомственнойили муниципальной целевой программы по устранению зон потенциально повышенного коррупционного риска в системе государственного или муниципального управления с указанием сроков устранения, ответственных, финансового обеспечения, организации административного и общественного контроля.Обязанности по проведению данной работы, равно как и по подготовке целевой программы, закрепляются в правовом акте органа государственной власти или местного самоуправления муниципального образования.Таким образом, выявление коррупционных рисков не даёт ответов на вопросы: в каком объёме существует коррупция, каковы её виды и формы, а также последствия коррупционной практики. Тем не менее оценка коррупционного риска позволяет выявить вероятность возникновения отдельных видов коррупции и «коррупционных точек».Исследование зон коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти осуществлялось нами в несколько этапов.На первом этапе был сформирован реестр наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.Были выделены следующие сферы:• размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд-• формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средств-• управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе по вопросам аренды, безвозмездного пользования и приватизации этих объектов-• управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе по вопросам аренды и продажи этих участков-• управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда-• предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом-• транспорт и дорожное хозяйство-• строительство и капитальный ремонт-• природно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промысел-• энергетика и жилищно-коммунальный комплекс-• здравоохранение-• образование-• охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов-• агропромышленный комплекс-• установление местных налоговых тарифов и льгот-• принятие нормативных правовых актов-• выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ-• надзор за хозяйственной деятельностью организаций-• исполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.) —• назначение на государственные должности-• проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантныхдолжностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резерв.На втором этапе исследования был определён перечень полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями.Анализ законодательства Российской Федерации показал, что в указанный список полномочий государственных и муниципальных служащих входят:• осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций-• предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям-• осуществление контрольных и надзорных мероприятий-• подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченных ресурсов (квоты, участки, недра и т. п.) —• управление государственным имуществом-• осуществление государственных закупок либо выдача лицензий и разрешений-• хранение и распределение материально-технических ресурсов.Рассмотренный перечень является общим для органов государственной власти. Тем самым органы государственной власти должны с учётом него и специфики деятельности формировать специальные списки полномочий государственных служащих, выполнение которых связано с коррупционными рисками.Исходя из сказанного, следует подчеркнуть, что в перечень коррупциогенных могут быть включены следующие полномочия:а) контрольные, связанные с проверкой законности деятельности субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор и прочие) —б) разрешительные, касающиеся выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определённой деятельностью (удостоверения, лицензии (разрешения), аккредитации и т. п.) — к ним условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей объектов государственной собственности в аренду, с приватизацией государственной собственности, а также распределением бюджетных средств (например, закупки для государственных нужд) —в) регистрационные, осуществляемые в целях проверки фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов) — к ним также могут быть отнесены полномочия по выдаче свидетельств на получение субсидий на строительство и приобретение жилья, о постановке на учёт в качестве нуждающегося в жилом помещении и т. п. -г) юрисдикционные, принадлежащие должностным лицам государственных органов, реализуемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов) —д) нормотворческие, включающие принятие подзаконных нормативных правовых актов.На третьем этапе исследования нами был проведён экспертный опрос высокопрофессиональных специалистов, работающих в юридической сфере, сферах науки и образования, бизнеса и управления. Всего было опрошено 10 экспертов. Им была предложена анкета, в которуювходили: список, состоящий из 21 сферы деятельности, и перечень, включающий 5 полномочий государственных служащих. Каждую позицию (сферу, полномочие) они должны были оценить по 3-балльной шкале, где 1 балл соответствовал высокому уровню коррупционности, 2 — среднему, 3 — низкому.Анализ результатов опроса показал, что наиболее коррупционными сферами являются выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности- строительство и капитальный ремонт- управление и распоряжение жилищным фондом- размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд- энергетика и жилищнокоммунальный комплекс- назначение на государственные должности. Наименее подвержены коррупционным рискам, по мнению экспертов, охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов- агропромышленный комплекс- сфера образования (табл. 1).По экспертным оценкам, наиболее высокой степенью коррупционных рисков отличаются контрольные и разрешительные полномочия, менее подвержены коррупционным проявлениям нормотворческие полномочия (табл. 2).На заключительном этапе исследования на основании изучения мнений экспертов была составлена матрица потенциальных коррупционных рисков. Всего выделено 9 групп (табл. 3).В группу, А 1 входят полномочия государственных и муниципальных служащих с уровнем коррупционности выше среднего в сферах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления с уровнем коррупционности выше среднего.Таблица 1. Уровень коррупционности различных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправленияВыше среднего Выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работУправление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственностиСтроительство и капитальный ремонтУправление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фондаРазмещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нуждЭнергетика и жилищно-коммунальный комплексНазначение на государственные должностиСредний Управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения)Предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгомТранспорт и дорожное хозяйствоНадзор за хозяйственной деятельностью организацийФормирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средствУстановление местных налоговых тарифов и льготПриродно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промыселПроведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резервЗдравоохранениеПринятие нормативных правовых актовИсполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.)Ниже среднего Охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсовАгропромышленный комплексОбразованиеТаблица 2. Степень коррупционных рисков, которым подвержены различные полномочия государственных и муниципальных служащихВыше среднего Контрольные, связанные с проверкой законности деятельности субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор и прочие)Разрешительные, касающиеся выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определённой деятельностью (удостоверения, лицензии (разрешения), аккредитации и т. п.)Средний Регистрационные, осуществляемые в целях проверки фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов)Юрисдикционные, принадлежащие должностным лицам государственных органов, реализуемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов)Ниже среднего Нормотворческие, включающие принятие подзаконных нормативных правовых актовТаблица 3. Матрица потенциальных коррупционных рисковСферы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Полномочия государственных и муниципальных служащихконтроль- ные разреши- тельные регистра- ционные юрисдик- ционные нормот- ворческиеВыдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Строительство и капитальный ремонт, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Энергетика и жилищно-коммунальный комплекс, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Назначение на государственные должности, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Транспорт и дорожное хозяйство В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Надзор за хозяйственной деятельностью организаций В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средств В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Установление местных налоговых тарифов и льгот В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Природно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промысел В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резерв В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Здравоохранение В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Принятие нормативных правовых актов В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Исполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.) В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов С 1 С 1 С 2 С 2 С 3Агропромышленный комплекс С 1 С 1 С 2 С 2 С 3Образование С 1 С 1 С 2 С 2 С 3К группе, А 2 относятся полномочия государственных служащих, отличающиеся уровнем коррупционности выше среднего в сферах со средней степенью коррупционных рисков.Группу, А 3 составляют полномочия с высоким уровнем коррупционности в сферах со степенью коррупционных рисков ниже среднего.В группу В 1 входят полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах с высоким риском коррупционных проявлений.Группа В 2 включает в себя полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах со средней степенью потенциальных коррупционных проявлений.Группу В 3 составляют полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах с коррупционными рисками ниже среднего уровня.К группе С 1 относятся полномочия с уровнем коррупционности ниже среднего в сферах с высокими показателями коррупционных рисков.Группа С 2 представлена полномочиями со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности со средним уровнем потенциальных коррупционных рисков.В группу С 3 входят полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с низким уровнем коррупционных рисков.Как показали проведённые расчёты, наиболее высоким уровнем потенциальных коррупционных рисков обладает группа, А 1. В неё включены контрольные и разрешительные полномочия в сферах:— выдачи лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ-— управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности-— строительства и капитального ремонта-— управления и распоряжения жилищным фондом-— размещения заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд-— энергетики и жилищно-коммунального хозяйства-— назначения на государственные должности.Наименее подвержена коррупционным проявлениям группа С 3. К ней относятся нормотворческие полномочия в сферах:— охраны, воспроизводства и регулирования использования биоресурсов-— агропромышленного комплекса-— образования.Таким образом, в настоящем исследовании были рассмотрены методические аспекты выявления коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ, определены наиболее коррупционно опасные сферы деятельности и полномочия государственных и муниципальных служащих.Проведённые исследования показали, что в сферах с повышенным риском коррупции целесообразно применение дополнительных механизмов, ограничивающих возможности её проявления. Наиболее распространёнными среди них являются:— публичность и открытость деятельности в системе органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечение государственного и общественного контроля- в предании гласности результатов государственнослужебной деятельности основная рольпринадлежит СМИ, призванным освещать как позитивные, так и негативные моменты осуществления своих функций государственными и муниципальными служащими-— совершенствование структуры государственного аппарата, кадровой работы, оптимизация и конкретизация полномочий государственных и муниципальных органов и их работников-— максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных гражданских служащих с населением и организациями, например, через механизмы «одного окна», через системы электронного обмена информацией- общий зал размещения рабочих мест сотрудников, отвечающих за приём, проверку, принятие решения, подготовку и выдачу соответствующих документов-— детальная регламентация процедур взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг) путём утверждения органами исполнительной власти административных регламентов-— дробление административных процедур на дополнительные стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля-— создание особых механизмов регулирования в отношении органов исполнительной власти, государственных функций и должностей государственной гражданской службы с высокой степенью коррупциогенности-— передача отдельных государственных функций на аутсорсинг-— обеспечение неотвратимостиответственности, совершенствованиемеханизма исполнения санкций за коррупционные правонарушения.Следует отметить, что особая роль в выявлении и профилактике коррупционных рисков принадлежит антикорруп-ционной экспертизе нормативно-правовых актов, объектами которой должны быть как разрабатываемые, так и ранее принятые нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты).Антикоррупционную экспертизу необходимо проводить с целью выявления в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), разработки рекомендаций по устранению коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.Как показали результаты проведённого нами исследования коррупционных рисков в органах исполнительной власти, приоритетной антикоррупционнойоценке подлежат нормативные правовые акты, которые регулируют общественные отношения в группе, А 1 (полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности выше среднего в сферах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления с уровнем коррупционности выше среднего- см. табл. 3). С наименьшей периодичностью могут подвергаться антикоррупционной экспертизе законы и подзаконные акты, регулирующие общественные отношения в группе С 3 (полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с низким уровнем коррупционных рисков).Профилактика коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ, которая осуществляется посредством проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, может являться эффективным механизмом противодействия коррупции, способствующим сокращению уровня, а также ликвидации правовых основ массовости коррупции.ЛИТЕРАТУРА1. Антикоррупционный мониторинг в Российской Федерации: цели, задачи и содержание [Текст] // Российская юстиция. — 2010. — № 7. — С. 2−4.2. Астанин, В. В. Антикоррупционные стандарты и повышение эффективности государственной службы [Текст] / В. В. Астанин // Административное и муниципальное право. — 2010.— № 6. — С. 6−8.3. Барциц, И. В. Антикоррупционная экспертиза в системе эффективного правотворчества (к разработке методики проведения антикоррупционной экспертизы [Текст] / И. В. Барциц // Государство и право. — 2010. — № 9. — С. 16−22.4. Бастрыкин: стражи закона — самые коррумпированные // Информационно-дискусионный портал «Newsland» [Электронный ресурс] // Режим доступа: http: //www. newsland. ru/News/ Detail/id/392 146/cat/42/5. Головщинский, К. И. Коррупциогенность правовых норм [Текст]: монография / К.И. Голов-щинский- под ред. Г. А. Сатарова, М. А. Краснова. — М.: Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ], 2001. — 365 с.6. ИНДЕМ — Антикоррупция (Собрание материалов] [Электронный ресурс] - Режим доступа: http: //www. indem. ru/russian. asp7. Калайчиева, Л. М. Разработка и реализация стратегии борьбы с коррупцией на муниципальном уровне [Текст] / Л. М. Калайчиева // Вопросы регулирования экономики. — 2011. — Т. 2.— № 1. — С. 47−55.8. Киселев, И. А. Актуальные вопросы совершенствования антикоррупционного законодательства в Российской Федерации [Текст] / И. А. Киселев, В. И. Михайлов // Следователь. -2010. — № 2. — С. 37−42.9. Короткова, О. И. Коррупция в органах государственной власти [Текст] / О. И. Короткова // Современное право. — 2010. — № 1. — С. 82−85.10. Корченов, В. В. Об антикоррупционных мерах [Текст] / В. В. Корченов // Эффективность государственного управления в современных российских условиях. — М.: РАГс, 2009. — 196 с.11. Краснов, М. А. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность [Текст] / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, В. Н. Южаков // Журнал российского права. — 2005. — № 2. — С. 26−38.12. Куракин, А.В. Административно-правовые средства противодействия коррупционным рискам и взяточничеству в деятельности государственных и муниципальных служащих [Текст] / А. В. Куракин, М. В. Костенников // Право и политика — 2009. — № 7. — С. 140−147.13. Левакин, И. В. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению [Текст] / И. В. Левакин, Ж. А. Шишова // Гражданин и право. — 2009. — № 11. — С. 3−12.14. Магомедов, К. Н. Коррупция в органах государственной власти и управления: социологический анализ и прогноз [Текст] / К. Н. Магомедов // Государственная служба. — 2010. — № 4.— С. 14−17.15. Сердюк, Л.В. К вопросу о понятии коррупции и мерах её предупреждения [Текст] / Л. В. Сердюк // Российская юстиция. — 2011. — № 2. — С. 41−43.16. Составлен список самых коррумпированных стран // Периодическое информационное издание «FederalPost» [Электронный ресурс] // Режим доступа http: //www. federalpost. ru/ russia/issue_38 364. html17. Талапина, Э. В. Правовые способы противодействия коррупции [Текст] / Э. В. Талапина // Право и экономика. — 2006. — № 6. — С. 18−31.18. Филатова, А. А. Роль экспертизы в формировании антикоррупционной политики [Текст] /A.А. Филатова // Человек и закон. — 2010. — № 5. — С. 71−84.19. Цирин, А. М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции [Текст] / А. М. Цирин // Журнал российского права. -2011. — № 2. — С. 12−24.20. Южаков, В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность [Текст] /B.Н. Южаков, Э. В. Талапина, М. А. Краснов // Журнал российского права. — 2005. — № 2. -C. 77−88.21. Яковлев, И. Г. Теоретическая модель анализа количественных и качественных показателей коррупционного риска [Текст] / И. Г. Яковлев // Управление мегаполисом. — 2010. — № 6. -С. 98−104.
Показать Свернутьsinp.com.ua
Управление территориальным развитиемУДК 328. 185© Дементьева И. Н.ИССЛЕДОВАНИЕ КОРРУПЦИОННЫХ РИСКОВ В РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИВ статье предложена методика выявления коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ. Сформирован реестр наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Определён перечень полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями. Обосновано, что ведущая роль в выявлении и профилактике коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти принадлежит антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов.Коррупционные риски, органы исполнительной государственной власти, коррупционно опасные сферы деятельности, коррупциогенные полномочия, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, экспертный опрос.Коррупция остаётся одной из самых острых проблем современной России. Она является основным препятствием для успешного социально-экономического развития государства. По данным Международной антикоррупционной организации «Transparency International», которая изучала уровень коррупции в 2011 г. в 182 странах мира и опубликовала т. н. индекс восприятия коррупции по шкале от 10 (нет коррупции) до 0 (очень высокий уровень коррупции), Россия находится на 143 месте с индексом 2,4 и относится к группе странДЕМЕНТЬЕВА Ирина Николаевна младший научный сотрудник ИСЭРТРАН irinika_74@mail. ruс самым высоким уровнем коррупции1. По оценкам экспертов, в последние годы положение России среди других стран мира фактически не меняется.По исследованиям российских учёных, коррупционный оборот в стране составляет в настоящее время около 50% ВВП, что практически совпадает с данными Всемирного банка, по расчётам которого более 48% ВВП России находятся в тени коррупции. По подсчётам экспертов, коррупционные издержки занимают около 50% расходов российских предпринимателей. 80% оборотных средств в образовании — теневые, а в сфере оказания государственных и муниципальных услуг этот показатель доходит до 90%2.1 Составлен список самых коррумпированных стран // Периодическое информационное издание «FederalPost» [Электронный ресурс]. — Режим доступа http: //www. federalpost. ru/russia/issue_38 364. html2 Коррупция в России: независимый годовой отчётВсероссийской антикоррупционной общественной при-ёмной «Чистые руки» [Текст]: доклад. — М., 2010. — С. 42−43.По федеральным округам по уровню коррупции лидируют Южный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ и Центральный федеральный округ. Минимальный уровень коррупции наблюдается на Урале и в Сибири3.Существуют разные подходы относительно распространения коррупции в сферах государственной и общественной жизни. Показатели статистики свидетельствуют, что наиболее коррумпированными в настоящее время в Российской Федерации являются образование, медицина, правоохранительные структуры, т. е. преобладает т. н. бытовая коррупция.Однако, по мнению некоторых экспертов, должностных лиц правоохранительных органов, в частности, главы Следственного комитета при Прокуратуре Р Ф А. Бастрыкина, данное представление о коррупции является ошибочным по той причине, что сотрудники сфер образования, медицины и охраны правопорядка «чаще попадаются, в то время как коррупционеры на более ответственных должностях остаются безнаказанными"4.Как сообщил А. Бастрыкин на заседании Совета по противодействию коррупции при Президенте Р Ф, в 2010 г. за коррупционные преступления были привлечены к уголовной ответственности почти 6 тысяч чиновников. По показателю коррупции лидируют МВД и следственные органы. На втором месте находятся Вооружённые силы, на третьем — органы местного самоуправления, следующую позицию занимают органы Минздравсоц-развития.Для преодоления коррупции в стране в последние годы принят блок анти-3 Там же.4 Бастрыкин: стражи закона — самые коррумпированные // Информационно-дискусионный портал «№м^1ап^& gt- [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www. newsland. ru/News/Detail/id/392 146/cat/42/коррупционных законов5, началось осуществление федеральных программ противодействия коррупции в отдельных федеральных и региональных органах исполнительной власти, определены показатели их реализации и т. д.Одним из необходимых условий эффективной борьбы с коррупцией в системе государственного и муниципального управления является выявление потенциальных коррупционных рисков. Их оценка даёт возможность определить недоработки в системе управления, вызывающие коррупцию должностных лиц органов управления. Мониторинг коррупционных рисков — источник данных об условиях и факторах, порождающих коррупцию в её различных формах, он имеет профилактическую направленность и помогает выработать адекватные антикоррупционные меры6.Обращаясь к научной литературе и действующему законодательству Российской Федерации, следует отметить, что до сих пор не сложилось чётких представлений в отношении понятия «коррупционные риски». В широком смысле коррупционные риски — это риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций.Анализ источников показал, что существуют несколько подходов к определению понятия «коррупционные риски», которые условно можно подразделить на теоретические и нормативные.5 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изменениями от 11 июля 2011 г.) [Электронный ресурс].— Режим доступа: http: //base. garant. ru/12 164 203/-Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // base. garant. ru/195 958/- Постановление Правительства Р Ф от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [Электронный ресурс].— Режим доступа: http: //base. garant. ru/197 633/6 Левакин И. В., Шишова Ж. А. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению [Текст] // Гражданин и право. — 2009. — № 11. — С. 26−31.Так, эксперты Фонда ИНДЕМ (региональный общественный фонд «Информатика для демократии») при проведении исследований используют понятие «риск коррупции», под которым подразумевается величина, характеризующая вероятность оказаться в коррупционной ситуации при появлении на рынке государственных услуг7.Федеральное законодательство Российской Федерации не даёт чёткого определения понятия «коррупционные риски». Данный пробел пытаются раскрыть законодатели субъектов Российской Федерации. В некоторых субъектах РФ приняты Методические рекомендации по оценке коррупционных рисков в органах исполнительной власти. Например, согласно Методическим рекомендациям Чувашской Республики, под коррупционными рисками понимаются обстоятельства, провоцирующие государственного служащего на использование служебного положения в личных, а не публичных целях8.Исходя из распоряжения Администрации Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа от 19 марта 2009 г. «Об экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления Кондинского района», коррупционными рисками считается действие или бездействие лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, должности в муниципальных учреждениях и предприятиях, направленные на незаконное получение денежного вознаграждения, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ с использованием7 ИНДЕМ — Антикоррупция (Собрание материалов) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www indem. ru/russian. asp8 Методические рекомендации по оценке корруп-ционных рисков в органах исполнительной власти Чувашской Республики [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //copy. yandex. netдолжностных полномочий, а равно действия физических и юридических лиц, а также на незаконное предоставление указанным должностным лицам или в их интересах иным лицам денежных средств, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ9.С учётом вышеприведённых определений можно предложить обобщённый вариант данной дефиниции.Коррупционные риски — это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действия/бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий и наносящие ущерб государственным и общественным интересам.В международных исследованиях отмечается, что идентифицировать коррупционные риски можно посредством обозначения зон с общим повышенным коррупционным риском. В связи с этим интересен опыт Латвийского бюро по предупреждению и борьбе с коррупцией, которым предложена схематичная модель по идентификации коррупционных зон при помощи заранее определённых вопросов, касающихся каждой из них. Согласно данной методике, считается, что орган власти или его структура находится в зоне высокого риска, если существует зона общего коррупционного риска.В современной российской практике необходимо выделить следующие подходы, используемые при выявлении зон коррупционных рисков:1. Формирование реестра наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.9 Распоряжение Администрации Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа от 19 марта 2009 г. «Об экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления Кондин-ского района» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //admkonda. ru/admkr/2. Определение перечня полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями.3. Выявление коррупционных норм в законодательстве, регламентах, должностных инструкциях, связанных с управленческой деятельностью.Исходя из зарубежного и российского опыта, отметим, что идентификацию рисков и их оценку осуществляют сами органы государственной власти, поскольку они лучше знают собственную деятельность. Следует подчеркнуть, что оценка коррупционных рисков органами власти должна осуществляться в неразрывной связи с разработкой чётких антикоррупционных мер.Механизм выявления коррупционных рисков в органах государственного и муниципального управления содержит следующие необходимые элементы: определение потенциально корруп-циогенных сфер деятельности органа- выделение отдельных полномочий государственного или муниципального служащего, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий- закрепление коррупциогенных должностей в органе государственного или муниципального управления- выявление скрытых потенциальных возможностей государственной или муниципальной системы, способствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц.По итогам оценки коррупционных рисков разрабатываются чёткие антикоррупционные меры для каждого служащего и подразделения в составе государственного или муниципального органа власти. В дальнейшем эти меры объединяются в раздел ведомственнойили муниципальной целевой программы по устранению зон потенциально повышенного коррупционного риска в системе государственного или муниципального управления с указанием сроков устранения, ответственных, финансового обеспечения, организации административного и общественного контроля.Обязанности по проведению данной работы, равно как и по подготовке целевой программы, закрепляются в правовом акте органа государственной власти или местного самоуправления муниципального образования.Таким образом, выявление коррупционных рисков не даёт ответов на вопросы: в каком объёме существует коррупция, каковы её виды и формы, а также последствия коррупционной практики. Тем не менее оценка коррупционного риска позволяет выявить вероятность возникновения отдельных видов коррупции и «коррупционных точек».Исследование зон коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти осуществлялось нами в несколько этапов.На первом этапе был сформирован реестр наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.Были выделены следующие сферы:• размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд-• формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средств-• управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе по вопросам аренды, безвозмездного пользования и приватизации этих объектов-• управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе по вопросам аренды и продажи этих участков-• управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда-• предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом-• транспорт и дорожное хозяйство-• строительство и капитальный ремонт-• природно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промысел-• энергетика и жилищно-коммунальный комплекс-• здравоохранение-• образование-• охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов-• агропромышленный комплекс-• установление местных налоговых тарифов и льгот-• принятие нормативных правовых актов-• выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ-• надзор за хозяйственной деятельностью организаций-• исполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.) —• назначение на государственные должности-• проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантныхдолжностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резерв.На втором этапе исследования был определён перечень полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями.Анализ законодательства Российской Федерации показал, что в указанный список полномочий государственных и муниципальных служащих входят:• осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций-• предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям-• осуществление контрольных и надзорных мероприятий-• подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченных ресурсов (квоты, участки, недра и т. п.) —• управление государственным имуществом-• осуществление государственных закупок либо выдача лицензий и разрешений-• хранение и распределение материально-технических ресурсов.Рассмотренный перечень является общим для органов государственной власти. Тем самым органы государственной власти должны с учётом него и специфики деятельности формировать специальные списки полномочий государственных служащих, выполнение которых связано с коррупционными рисками.Исходя из сказанного, следует подчеркнуть, что в перечень коррупциогенных могут быть включены следующие полномочия:а) контрольные, связанные с проверкой законности деятельности субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор и прочие) —б) разрешительные, касающиеся выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определённой деятельностью (удостоверения, лицензии (разрешения), аккредитации и т. п.) — к ним условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей объектов государственной собственности в аренду, с приватизацией государственной собственности, а также распределением бюджетных средств (например, закупки для государственных нужд) —в) регистрационные, осуществляемые в целях проверки фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов) — к ним также могут быть отнесены полномочия по выдаче свидетельств на получение субсидий на строительство и приобретение жилья, о постановке на учёт в качестве нуждающегося в жилом помещении и т. п. -г) юрисдикционные, принадлежащие должностным лицам государственных органов, реализуемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов) —д) нормотворческие, включающие принятие подзаконных нормативных правовых актов.На третьем этапе исследования нами был проведён экспертный опрос высокопрофессиональных специалистов, работающих в юридической сфере, сферах науки и образования, бизнеса и управления. Всего было опрошено 10 экспертов. Им была предложена анкета, в которуювходили: список, состоящий из 21 сферы деятельности, и перечень, включающий 5 полномочий государственных служащих. Каждую позицию (сферу, полномочие) они должны были оценить по 3-балльной шкале, где 1 балл соответствовал высокому уровню коррупционности, 2 — среднему, 3 — низкому.Анализ результатов опроса показал, что наиболее коррупционными сферами являются выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности- строительство и капитальный ремонт- управление и распоряжение жилищным фондом- размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд- энергетика и жилищнокоммунальный комплекс- назначение на государственные должности. Наименее подвержены коррупционным рискам, по мнению экспертов, охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов- агропромышленный комплекс- сфера образования (табл. 1).По экспертным оценкам, наиболее высокой степенью коррупционных рисков отличаются контрольные и разрешительные полномочия, менее подвержены коррупционным проявлениям нормотворческие полномочия (табл. 2).На заключительном этапе исследования на основании изучения мнений экспертов была составлена матрица потенциальных коррупционных рисков. Всего выделено 9 групп (табл. 3).В группу, А 1 входят полномочия государственных и муниципальных служащих с уровнем коррупционности выше среднего в сферах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления с уровнем коррупционности выше среднего.Таблица 1. Уровень коррупционности различных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправленияВыше среднего Выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работУправление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственностиСтроительство и капитальный ремонтУправление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фондаРазмещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нуждЭнергетика и жилищно-коммунальный комплексНазначение на государственные должностиСредний Управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения)Предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгомТранспорт и дорожное хозяйствоНадзор за хозяйственной деятельностью организацийФормирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средствУстановление местных налоговых тарифов и льготПриродно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промыселПроведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резервЗдравоохранениеПринятие нормативных правовых актовИсполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.)Ниже среднего Охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсовАгропромышленный комплексОбразованиеТаблица 2. Степень коррупционных рисков, которым подвержены различные полномочия государственных и муниципальных служащихВыше среднего Контрольные, связанные с проверкой законности деятельности субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор и прочие)Разрешительные, касающиеся выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определённой деятельностью (удостоверения, лицензии (разрешения), аккредитации и т. п.)Средний Регистрационные, осуществляемые в целях проверки фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов)Юрисдикционные, принадлежащие должностным лицам государственных органов, реализуемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов)Ниже среднего Нормотворческие, включающие принятие подзаконных нормативных правовых актовТаблица 3. Матрица потенциальных коррупционных рисковСферы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Полномочия государственных и муниципальных служащихконтроль- ные разреши- тельные регистра- ционные юрисдик- ционные нормот- ворческиеВыдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Строительство и капитальный ремонт, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Энергетика и жилищно-коммунальный комплекс, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Назначение на государственные должности, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Транспорт и дорожное хозяйство В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Надзор за хозяйственной деятельностью организаций В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средств В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Установление местных налоговых тарифов и льгот В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Природно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промысел В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резерв В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Здравоохранение В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Принятие нормативных правовых актов В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Исполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.) В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов С 1 С 1 С 2 С 2 С 3Агропромышленный комплекс С 1 С 1 С 2 С 2 С 3Образование С 1 С 1 С 2 С 2 С 3К группе, А 2 относятся полномочия государственных служащих, отличающиеся уровнем коррупционности выше среднего в сферах со средней степенью коррупционных рисков.Группу, А 3 составляют полномочия с высоким уровнем коррупционности в сферах со степенью коррупционных рисков ниже среднего.В группу В 1 входят полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах с высоким риском коррупционных проявлений.Группа В 2 включает в себя полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах со средней степенью потенциальных коррупционных проявлений.Группу В 3 составляют полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах с коррупционными рисками ниже среднего уровня.К группе С 1 относятся полномочия с уровнем коррупционности ниже среднего в сферах с высокими показателями коррупционных рисков.Группа С 2 представлена полномочиями со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности со средним уровнем потенциальных коррупционных рисков.В группу С 3 входят полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с низким уровнем коррупционных рисков.Как показали проведённые расчёты, наиболее высоким уровнем потенциальных коррупционных рисков обладает группа, А 1. В неё включены контрольные и разрешительные полномочия в сферах:— выдачи лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ-— управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности-— строительства и капитального ремонта-— управления и распоряжения жилищным фондом-— размещения заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд-— энергетики и жилищно-коммунального хозяйства-— назначения на государственные должности.Наименее подвержена коррупционным проявлениям группа С 3. К ней относятся нормотворческие полномочия в сферах:— охраны, воспроизводства и регулирования использования биоресурсов-— агропромышленного комплекса-— образования.Таким образом, в настоящем исследовании были рассмотрены методические аспекты выявления коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ, определены наиболее коррупционно опасные сферы деятельности и полномочия государственных и муниципальных служащих.Проведённые исследования показали, что в сферах с повышенным риском коррупции целесообразно применение дополнительных механизмов, ограничивающих возможности её проявления. Наиболее распространёнными среди них являются:— публичность и открытость деятельности в системе органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечение государственного и общественного контроля- в предании гласности результатов государственнослужебной деятельности основная рольпринадлежит СМИ, призванным освещать как позитивные, так и негативные моменты осуществления своих функций государственными и муниципальными служащими-— совершенствование структуры государственного аппарата, кадровой работы, оптимизация и конкретизация полномочий государственных и муниципальных органов и их работников-— максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных гражданских служащих с населением и организациями, например, через механизмы «одного окна», через системы электронного обмена информацией- общий зал размещения рабочих мест сотрудников, отвечающих за приём, проверку, принятие решения, подготовку и выдачу соответствующих документов-— детальная регламентация процедур взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг) путём утверждения органами исполнительной власти административных регламентов-— дробление административных процедур на дополнительные стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля-— создание особых механизмов регулирования в отношении органов исполнительной власти, государственных функций и должностей государственной гражданской службы с высокой степенью коррупциогенности-— передача отдельных государственных функций на аутсорсинг-— обеспечение неотвратимостиответственности, совершенствованиемеханизма исполнения санкций за коррупционные правонарушения.Следует отметить, что особая роль в выявлении и профилактике коррупционных рисков принадлежит антикорруп-ционной экспертизе нормативно-правовых актов, объектами которой должны быть как разрабатываемые, так и ранее принятые нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты).Антикоррупционную экспертизу необходимо проводить с целью выявления в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), разработки рекомендаций по устранению коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.Как показали результаты проведённого нами исследования коррупционных рисков в органах исполнительной власти, приоритетной антикоррупционнойоценке подлежат нормативные правовые акты, которые регулируют общественные отношения в группе, А 1 (полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности выше среднего в сферах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления с уровнем коррупционности выше среднего- см. табл. 3). С наименьшей периодичностью могут подвергаться антикоррупционной экспертизе законы и подзаконные акты, регулирующие общественные отношения в группе С 3 (полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с низким уровнем коррупционных рисков).Профилактика коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ, которая осуществляется посредством проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, может являться эффективным механизмом противодействия коррупции, способствующим сокращению уровня, а также ликвидации правовых основ массовости коррупции.ЛИТЕРАТУРА1. Антикоррупционный мониторинг в Российской Федерации: цели, задачи и содержание [Текст] // Российская юстиция. — 2010. — № 7. — С. 2−4.2. Астанин, В. В. Антикоррупционные стандарты и повышение эффективности государственной службы [Текст] / В. В. Астанин // Административное и муниципальное право. — 2010.— № 6. — С. 6−8.3. Барциц, И. В. Антикоррупционная экспертиза в системе эффективного правотворчества (к разработке методики проведения антикоррупционной экспертизы [Текст] / И. В. Барциц // Государство и право. — 2010. — № 9. — С. 16−22.4. Бастрыкин: стражи закона — самые коррумпированные // Информационно-дискусионный портал «Newsland» [Электронный ресурс] // Режим доступа: http: //www. newsland. ru/News/ Detail/id/392 146/cat/42/5. Головщинский, К. И. Коррупциогенность правовых норм [Текст]: монография / К.И. Голов-щинский- под ред. Г. А. Сатарова, М. А. Краснова. — М.: Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ], 2001. — 365 с.6. ИНДЕМ — Антикоррупция (Собрание материалов] [Электронный ресурс] - Режим доступа: http: //www. indem. ru/russian. asp7. Калайчиева, Л. М. Разработка и реализация стратегии борьбы с коррупцией на муниципальном уровне [Текст] / Л. М. Калайчиева // Вопросы регулирования экономики. — 2011. — Т. 2.— № 1. — С. 47−55.8. Киселев, И. А. Актуальные вопросы совершенствования антикоррупционного законодательства в Российской Федерации [Текст] / И. А. Киселев, В. И. Михайлов // Следователь. -2010. — № 2. — С. 37−42.9. Короткова, О. И. Коррупция в органах государственной власти [Текст] / О. И. Короткова // Современное право. — 2010. — № 1. — С. 82−85.10. Корченов, В. В. Об антикоррупционных мерах [Текст] / В. В. Корченов // Эффективность государственного управления в современных российских условиях. — М.: РАГс, 2009. — 196 с.11. Краснов, М. А. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность [Текст] / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, В. Н. Южаков // Журнал российского права. — 2005. — № 2. — С. 26−38.12. Куракин, А.В. Административно-правовые средства противодействия коррупционным рискам и взяточничеству в деятельности государственных и муниципальных служащих [Текст] / А. В. Куракин, М. В. Костенников // Право и политика — 2009. — № 7. — С. 140−147.13. Левакин, И. В. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению [Текст] / И. В. Левакин, Ж. А. Шишова // Гражданин и право. — 2009. — № 11. — С. 3−12.14. Магомедов, К. Н. Коррупция в органах государственной власти и управления: социологический анализ и прогноз [Текст] / К. Н. Магомедов // Государственная служба. — 2010. — № 4.— С. 14−17.15. Сердюк, Л.В. К вопросу о понятии коррупции и мерах её предупреждения [Текст] / Л. В. Сердюк // Российская юстиция. — 2011. — № 2. — С. 41−43.16. Составлен список самых коррумпированных стран // Периодическое информационное издание «FederalPost» [Электронный ресурс] // Режим доступа http: //www. federalpost. ru/ russia/issue_38 364. html17. Талапина, Э. В. Правовые способы противодействия коррупции [Текст] / Э. В. Талапина // Право и экономика. — 2006. — № 6. — С. 18−31.18. Филатова, А. А. Роль экспертизы в формировании антикоррупционной политики [Текст] /A.А. Филатова // Человек и закон. — 2010. — № 5. — С. 71−84.19. Цирин, А. М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции [Текст] / А. М. Цирин // Журнал российского права. -2011. — № 2. — С. 12−24.20. Южаков, В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность [Текст] /B.Н. Южаков, Э. В. Талапина, М. А. Краснов // Журнал российского права. — 2005. — № 2. -C. 77−88.21. Яковлев, И. Г. Теоретическая модель анализа количественных и качественных показателей коррупционного риска [Текст] / И. Г. Яковлев // Управление мегаполисом. — 2010. — № 6. -С. 98−104.
Показать Свернутьref.net.ua
Управление территориальным развитиемУДК 328. 185© Дементьева И. Н.ИССЛЕДОВАНИЕ КОРРУПЦИОННЫХ РИСКОВ В РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИВ статье предложена методика выявления коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ. Сформирован реестр наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Определён перечень полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями. Обосновано, что ведущая роль в выявлении и профилактике коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти принадлежит антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов.Коррупционные риски, органы исполнительной государственной власти, коррупционно опасные сферы деятельности, коррупциогенные полномочия, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, экспертный опрос.Коррупция остаётся одной из самых острых проблем современной России. Она является основным препятствием для успешного социально-экономического развития государства. По данным Международной антикоррупционной организации «Transparency International», которая изучала уровень коррупции в 2011 г. в 182 странах мира и опубликовала т. н. индекс восприятия коррупции по шкале от 10 (нет коррупции) до 0 (очень высокий уровень коррупции), Россия находится на 143 месте с индексом 2,4 и относится к группе странДЕМЕНТЬЕВА Ирина Николаевна младший научный сотрудник ИСЭРТРАН irinika_74@mail. ruс самым высоким уровнем коррупции1. По оценкам экспертов, в последние годы положение России среди других стран мира фактически не меняется.По исследованиям российских учёных, коррупционный оборот в стране составляет в настоящее время около 50% ВВП, что практически совпадает с данными Всемирного банка, по расчётам которого более 48% ВВП России находятся в тени коррупции. По подсчётам экспертов, коррупционные издержки занимают около 50% расходов российских предпринимателей. 80% оборотных средств в образовании — теневые, а в сфере оказания государственных и муниципальных услуг этот показатель доходит до 90%2.1 Составлен список самых коррумпированных стран // Периодическое информационное издание «FederalPost» [Электронный ресурс]. — Режим доступа http: //www. federalpost. ru/russia/issue_38 364. html2 Коррупция в России: независимый годовой отчётВсероссийской антикоррупционной общественной при-ёмной «Чистые руки» [Текст]: доклад. — М., 2010. — С. 42−43.По федеральным округам по уровню коррупции лидируют Южный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ и Центральный федеральный округ. Минимальный уровень коррупции наблюдается на Урале и в Сибири3.Существуют разные подходы относительно распространения коррупции в сферах государственной и общественной жизни. Показатели статистики свидетельствуют, что наиболее коррумпированными в настоящее время в Российской Федерации являются образование, медицина, правоохранительные структуры, т. е. преобладает т. н. бытовая коррупция.Однако, по мнению некоторых экспертов, должностных лиц правоохранительных органов, в частности, главы Следственного комитета при Прокуратуре Р Ф А. Бастрыкина, данное представление о коррупции является ошибочным по той причине, что сотрудники сфер образования, медицины и охраны правопорядка «чаще попадаются, в то время как коррупционеры на более ответственных должностях остаются безнаказанными"4.Как сообщил А. Бастрыкин на заседании Совета по противодействию коррупции при Президенте Р Ф, в 2010 г. за коррупционные преступления были привлечены к уголовной ответственности почти 6 тысяч чиновников. По показателю коррупции лидируют МВД и следственные органы. На втором месте находятся Вооружённые силы, на третьем — органы местного самоуправления, следующую позицию занимают органы Минздравсоц-развития.Для преодоления коррупции в стране в последние годы принят блок анти-3 Там же.4 Бастрыкин: стражи закона — самые коррумпированные // Информационно-дискусионный портал «№м^1ап^& gt- [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www. newsland. ru/News/Detail/id/392 146/cat/42/коррупционных законов5, началось осуществление федеральных программ противодействия коррупции в отдельных федеральных и региональных органах исполнительной власти, определены показатели их реализации и т. д.Одним из необходимых условий эффективной борьбы с коррупцией в системе государственного и муниципального управления является выявление потенциальных коррупционных рисков. Их оценка даёт возможность определить недоработки в системе управления, вызывающие коррупцию должностных лиц органов управления. Мониторинг коррупционных рисков — источник данных об условиях и факторах, порождающих коррупцию в её различных формах, он имеет профилактическую направленность и помогает выработать адекватные антикоррупционные меры6.Обращаясь к научной литературе и действующему законодательству Российской Федерации, следует отметить, что до сих пор не сложилось чётких представлений в отношении понятия «коррупционные риски». В широком смысле коррупционные риски — это риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций.Анализ источников показал, что существуют несколько подходов к определению понятия «коррупционные риски», которые условно можно подразделить на теоретические и нормативные.5 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изменениями от 11 июля 2011 г.) [Электронный ресурс].— Режим доступа: http: //base. garant. ru/12 164 203/-Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // base. garant. ru/195 958/- Постановление Правительства Р Ф от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [Электронный ресурс].— Режим доступа: http: //base. garant. ru/197 633/6 Левакин И. В., Шишова Ж. А. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению [Текст] // Гражданин и право. — 2009. — № 11. — С. 26−31.Так, эксперты Фонда ИНДЕМ (региональный общественный фонд «Информатика для демократии») при проведении исследований используют понятие «риск коррупции», под которым подразумевается величина, характеризующая вероятность оказаться в коррупционной ситуации при появлении на рынке государственных услуг7.Федеральное законодательство Российской Федерации не даёт чёткого определения понятия «коррупционные риски». Данный пробел пытаются раскрыть законодатели субъектов Российской Федерации. В некоторых субъектах РФ приняты Методические рекомендации по оценке коррупционных рисков в органах исполнительной власти. Например, согласно Методическим рекомендациям Чувашской Республики, под коррупционными рисками понимаются обстоятельства, провоцирующие государственного служащего на использование служебного положения в личных, а не публичных целях8.Исходя из распоряжения Администрации Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа от 19 марта 2009 г. «Об экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления Кондинского района», коррупционными рисками считается действие или бездействие лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, должности в муниципальных учреждениях и предприятиях, направленные на незаконное получение денежного вознаграждения, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ с использованием7 ИНДЕМ — Антикоррупция (Собрание материалов) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www indem. ru/russian. asp8 Методические рекомендации по оценке корруп-ционных рисков в органах исполнительной власти Чувашской Республики [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //copy. yandex. netдолжностных полномочий, а равно действия физических и юридических лиц, а также на незаконное предоставление указанным должностным лицам или в их интересах иным лицам денежных средств, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ9.С учётом вышеприведённых определений можно предложить обобщённый вариант данной дефиниции.Коррупционные риски — это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действия/бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий и наносящие ущерб государственным и общественным интересам.В международных исследованиях отмечается, что идентифицировать коррупционные риски можно посредством обозначения зон с общим повышенным коррупционным риском. В связи с этим интересен опыт Латвийского бюро по предупреждению и борьбе с коррупцией, которым предложена схематичная модель по идентификации коррупционных зон при помощи заранее определённых вопросов, касающихся каждой из них. Согласно данной методике, считается, что орган власти или его структура находится в зоне высокого риска, если существует зона общего коррупционного риска.В современной российской практике необходимо выделить следующие подходы, используемые при выявлении зон коррупционных рисков:1. Формирование реестра наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.9 Распоряжение Администрации Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа от 19 марта 2009 г. «Об экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления Кондин-ского района» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //admkonda. ru/admkr/2. Определение перечня полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями.3. Выявление коррупционных норм в законодательстве, регламентах, должностных инструкциях, связанных с управленческой деятельностью.Исходя из зарубежного и российского опыта, отметим, что идентификацию рисков и их оценку осуществляют сами органы государственной власти, поскольку они лучше знают собственную деятельность. Следует подчеркнуть, что оценка коррупционных рисков органами власти должна осуществляться в неразрывной связи с разработкой чётких антикоррупционных мер.Механизм выявления коррупционных рисков в органах государственного и муниципального управления содержит следующие необходимые элементы: определение потенциально корруп-циогенных сфер деятельности органа- выделение отдельных полномочий государственного или муниципального служащего, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий- закрепление коррупциогенных должностей в органе государственного или муниципального управления- выявление скрытых потенциальных возможностей государственной или муниципальной системы, способствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц.По итогам оценки коррупционных рисков разрабатываются чёткие антикоррупционные меры для каждого служащего и подразделения в составе государственного или муниципального органа власти. В дальнейшем эти меры объединяются в раздел ведомственнойили муниципальной целевой программы по устранению зон потенциально повышенного коррупционного риска в системе государственного или муниципального управления с указанием сроков устранения, ответственных, финансового обеспечения, организации административного и общественного контроля.Обязанности по проведению данной работы, равно как и по подготовке целевой программы, закрепляются в правовом акте органа государственной власти или местного самоуправления муниципального образования.Таким образом, выявление коррупционных рисков не даёт ответов на вопросы: в каком объёме существует коррупция, каковы её виды и формы, а также последствия коррупционной практики. Тем не менее оценка коррупционного риска позволяет выявить вероятность возникновения отдельных видов коррупции и «коррупционных точек».Исследование зон коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти осуществлялось нами в несколько этапов.На первом этапе был сформирован реестр наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.Были выделены следующие сферы:• размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд-• формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средств-• управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе по вопросам аренды, безвозмездного пользования и приватизации этих объектов-• управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе по вопросам аренды и продажи этих участков-• управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда-• предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом-• транспорт и дорожное хозяйство-• строительство и капитальный ремонт-• природно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промысел-• энергетика и жилищно-коммунальный комплекс-• здравоохранение-• образование-• охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов-• агропромышленный комплекс-• установление местных налоговых тарифов и льгот-• принятие нормативных правовых актов-• выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ-• надзор за хозяйственной деятельностью организаций-• исполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.) —• назначение на государственные должности-• проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантныхдолжностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резерв.На втором этапе исследования был определён перечень полномочий государственных и муниципальных служащих в этих сферах деятельности, выполнение которых может сопровождаться коррупционными проявлениями и действиями.Анализ законодательства Российской Федерации показал, что в указанный список полномочий государственных и муниципальных служащих входят:• осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций-• предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям-• осуществление контрольных и надзорных мероприятий-• подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченных ресурсов (квоты, участки, недра и т. п.) —• управление государственным имуществом-• осуществление государственных закупок либо выдача лицензий и разрешений-• хранение и распределение материально-технических ресурсов.Рассмотренный перечень является общим для органов государственной власти. Тем самым органы государственной власти должны с учётом него и специфики деятельности формировать специальные списки полномочий государственных служащих, выполнение которых связано с коррупционными рисками.Исходя из сказанного, следует подчеркнуть, что в перечень коррупциогенных могут быть включены следующие полномочия:а) контрольные, связанные с проверкой законности деятельности субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор и прочие) —б) разрешительные, касающиеся выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определённой деятельностью (удостоверения, лицензии (разрешения), аккредитации и т. п.) — к ним условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей объектов государственной собственности в аренду, с приватизацией государственной собственности, а также распределением бюджетных средств (например, закупки для государственных нужд) —в) регистрационные, осуществляемые в целях проверки фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов) — к ним также могут быть отнесены полномочия по выдаче свидетельств на получение субсидий на строительство и приобретение жилья, о постановке на учёт в качестве нуждающегося в жилом помещении и т. п. -г) юрисдикционные, принадлежащие должностным лицам государственных органов, реализуемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов) —д) нормотворческие, включающие принятие подзаконных нормативных правовых актов.На третьем этапе исследования нами был проведён экспертный опрос высокопрофессиональных специалистов, работающих в юридической сфере, сферах науки и образования, бизнеса и управления. Всего было опрошено 10 экспертов. Им была предложена анкета, в которуювходили: список, состоящий из 21 сферы деятельности, и перечень, включающий 5 полномочий государственных служащих. Каждую позицию (сферу, полномочие) они должны были оценить по 3-балльной шкале, где 1 балл соответствовал высокому уровню коррупционности, 2 — среднему, 3 — низкому.Анализ результатов опроса показал, что наиболее коррупционными сферами являются выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности- строительство и капитальный ремонт- управление и распоряжение жилищным фондом- размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд- энергетика и жилищнокоммунальный комплекс- назначение на государственные должности. Наименее подвержены коррупционным рискам, по мнению экспертов, охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов- агропромышленный комплекс- сфера образования (табл. 1).По экспертным оценкам, наиболее высокой степенью коррупционных рисков отличаются контрольные и разрешительные полномочия, менее подвержены коррупционным проявлениям нормотворческие полномочия (табл. 2).На заключительном этапе исследования на основании изучения мнений экспертов была составлена матрица потенциальных коррупционных рисков. Всего выделено 9 групп (табл. 3).В группу, А 1 входят полномочия государственных и муниципальных служащих с уровнем коррупционности выше среднего в сферах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления с уровнем коррупционности выше среднего.Таблица 1. Уровень коррупционности различных сфер деятельности органов государственной власти и местного самоуправленияВыше среднего Выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работУправление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственностиСтроительство и капитальный ремонтУправление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фондаРазмещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нуждЭнергетика и жилищно-коммунальный комплексНазначение на государственные должностиСредний Управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения)Предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгомТранспорт и дорожное хозяйствоНадзор за хозяйственной деятельностью организацийФормирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средствУстановление местных налоговых тарифов и льготПриродно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промыселПроведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резервЗдравоохранениеПринятие нормативных правовых актовИсполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.)Ниже среднего Охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсовАгропромышленный комплексОбразованиеТаблица 2. Степень коррупционных рисков, которым подвержены различные полномочия государственных и муниципальных служащихВыше среднего Контрольные, связанные с проверкой законности деятельности субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор и прочие)Разрешительные, касающиеся выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие определённой деятельностью (удостоверения, лицензии (разрешения), аккредитации и т. п.)Средний Регистрационные, осуществляемые в целях проверки фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов)Юрисдикционные, принадлежащие должностным лицам государственных органов, реализуемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов)Ниже среднего Нормотворческие, включающие принятие подзаконных нормативных правовых актовТаблица 3. Матрица потенциальных коррупционных рисковСферы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Полномочия государственных и муниципальных служащихконтроль- ные разреши- тельные регистра- ционные юрисдик- ционные нормот- ворческиеВыдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Строительство и капитальный ремонт, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Энергетика и жилищно-коммунальный комплекс, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Назначение на государственные должности, А 1 А 1 А 2 А 2 А 3Управление и распоряжение объектами областной и муниципальной собственности В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Транспорт и дорожное хозяйство В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Надзор за хозяйственной деятельностью организаций В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджетных средств В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Установление местных налоговых тарифов и льгот В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Природно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промысел В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских и муниципальных служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской и муниципальной службы в кадровый резерв В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Здравоохранение В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Принятие нормативных правовых актов В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Исполнение административного производства (сбор налогов, наложение штрафов и т. п.) В 1 В 1 В 2 В 2 В 3Охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов С 1 С 1 С 2 С 2 С 3Агропромышленный комплекс С 1 С 1 С 2 С 2 С 3Образование С 1 С 1 С 2 С 2 С 3К группе, А 2 относятся полномочия государственных служащих, отличающиеся уровнем коррупционности выше среднего в сферах со средней степенью коррупционных рисков.Группу, А 3 составляют полномочия с высоким уровнем коррупционности в сферах со степенью коррупционных рисков ниже среднего.В группу В 1 входят полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах с высоким риском коррупционных проявлений.Группа В 2 включает в себя полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах со средней степенью потенциальных коррупционных проявлений.Группу В 3 составляют полномочия со средним уровнем коррупционности в сферах с коррупционными рисками ниже среднего уровня.К группе С 1 относятся полномочия с уровнем коррупционности ниже среднего в сферах с высокими показателями коррупционных рисков.Группа С 2 представлена полномочиями со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности со средним уровнем потенциальных коррупционных рисков.В группу С 3 входят полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с низким уровнем коррупционных рисков.Как показали проведённые расчёты, наиболее высоким уровнем потенциальных коррупционных рисков обладает группа, А 1. В неё включены контрольные и разрешительные полномочия в сферах:— выдачи лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ-— управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности-— строительства и капитального ремонта-— управления и распоряжения жилищным фондом-— размещения заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд-— энергетики и жилищно-коммунального хозяйства-— назначения на государственные должности.Наименее подвержена коррупционным проявлениям группа С 3. К ней относятся нормотворческие полномочия в сферах:— охраны, воспроизводства и регулирования использования биоресурсов-— агропромышленного комплекса-— образования.Таким образом, в настоящем исследовании были рассмотрены методические аспекты выявления коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ, определены наиболее коррупционно опасные сферы деятельности и полномочия государственных и муниципальных служащих.Проведённые исследования показали, что в сферах с повышенным риском коррупции целесообразно применение дополнительных механизмов, ограничивающих возможности её проявления. Наиболее распространёнными среди них являются:— публичность и открытость деятельности в системе органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечение государственного и общественного контроля- в предании гласности результатов государственнослужебной деятельности основная рольпринадлежит СМИ, призванным освещать как позитивные, так и негативные моменты осуществления своих функций государственными и муниципальными служащими-— совершенствование структуры государственного аппарата, кадровой работы, оптимизация и конкретизация полномочий государственных и муниципальных органов и их работников-— максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных гражданских служащих с населением и организациями, например, через механизмы «одного окна», через системы электронного обмена информацией- общий зал размещения рабочих мест сотрудников, отвечающих за приём, проверку, принятие решения, подготовку и выдачу соответствующих документов-— детальная регламентация процедур взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг) путём утверждения органами исполнительной власти административных регламентов-— дробление административных процедур на дополнительные стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля-— создание особых механизмов регулирования в отношении органов исполнительной власти, государственных функций и должностей государственной гражданской службы с высокой степенью коррупциогенности-— передача отдельных государственных функций на аутсорсинг-— обеспечение неотвратимостиответственности, совершенствованиемеханизма исполнения санкций за коррупционные правонарушения.Следует отметить, что особая роль в выявлении и профилактике коррупционных рисков принадлежит антикорруп-ционной экспертизе нормативно-правовых актов, объектами которой должны быть как разрабатываемые, так и ранее принятые нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты).Антикоррупционную экспертизу необходимо проводить с целью выявления в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), разработки рекомендаций по устранению коррупционных факторов и коррекции коррупциогенных норм.Как показали результаты проведённого нами исследования коррупционных рисков в органах исполнительной власти, приоритетной антикоррупционнойоценке подлежат нормативные правовые акты, которые регулируют общественные отношения в группе, А 1 (полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности выше среднего в сферах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления с уровнем коррупционности выше среднего- см. табл. 3). С наименьшей периодичностью могут подвергаться антикоррупционной экспертизе законы и подзаконные акты, регулирующие общественные отношения в группе С 3 (полномочия государственных и муниципальных служащих со степенью коррупционности ниже среднего в сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с низким уровнем коррупционных рисков).Профилактика коррупционных рисков в органах исполнительной государственной власти субъектов РФ, которая осуществляется посредством проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, может являться эффективным механизмом противодействия коррупции, способствующим сокращению уровня, а также ликвидации правовых основ массовости коррупции.ЛИТЕРАТУРА1. Антикоррупционный мониторинг в Российской Федерации: цели, задачи и содержание [Текст] // Российская юстиция. — 2010. — № 7. — С. 2−4.2. Астанин, В. В. Антикоррупционные стандарты и повышение эффективности государственной службы [Текст] / В. В. Астанин // Административное и муниципальное право. — 2010.— № 6. — С. 6−8.3. Барциц, И. В. Антикоррупционная экспертиза в системе эффективного правотворчества (к разработке методики проведения антикоррупционной экспертизы [Текст] / И. В. Барциц // Государство и право. — 2010. — № 9. — С. 16−22.4. Бастрыкин: стражи закона — самые коррумпированные // Информационно-дискусионный портал «Newsland» [Электронный ресурс] // Режим доступа: http: //www. newsland. ru/News/ Detail/id/392 146/cat/42/5. Головщинский, К. И. Коррупциогенность правовых норм [Текст]: монография / К.И. Голов-щинский- под ред. Г. А. Сатарова, М. А. Краснова. — М.: Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ], 2001. — 365 с.6. ИНДЕМ — Антикоррупция (Собрание материалов] [Электронный ресурс] - Режим доступа: http: //www. indem. ru/russian. asp7. Калайчиева, Л. М. Разработка и реализация стратегии борьбы с коррупцией на муниципальном уровне [Текст] / Л. М. Калайчиева // Вопросы регулирования экономики. — 2011. — Т. 2.— № 1. — С. 47−55.8. Киселев, И. А. Актуальные вопросы совершенствования антикоррупционного законодательства в Российской Федерации [Текст] / И. А. Киселев, В. И. Михайлов // Следователь. -2010. — № 2. — С. 37−42.9. Короткова, О. И. Коррупция в органах государственной власти [Текст] / О. И. Короткова // Современное право. — 2010. — № 1. — С. 82−85.10. Корченов, В. В. Об антикоррупционных мерах [Текст] / В. В. Корченов // Эффективность государственного управления в современных российских условиях. — М.: РАГс, 2009. — 196 с.11. Краснов, М. А. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность [Текст] / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, В. Н. Южаков // Журнал российского права. — 2005. — № 2. — С. 26−38.12. Куракин, А.В. Административно-правовые средства противодействия коррупционным рискам и взяточничеству в деятельности государственных и муниципальных служащих [Текст] / А. В. Куракин, М. В. Костенников // Право и политика — 2009. — № 7. — С. 140−147.13. Левакин, И. В. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению [Текст] / И. В. Левакин, Ж. А. Шишова // Гражданин и право. — 2009. — № 11. — С. 3−12.14. Магомедов, К. Н. Коррупция в органах государственной власти и управления: социологический анализ и прогноз [Текст] / К. Н. Магомедов // Государственная служба. — 2010. — № 4.— С. 14−17.15. Сердюк, Л.В. К вопросу о понятии коррупции и мерах её предупреждения [Текст] / Л. В. Сердюк // Российская юстиция. — 2011. — № 2. — С. 41−43.16. Составлен список самых коррумпированных стран // Периодическое информационное издание «FederalPost» [Электронный ресурс] // Режим доступа http: //www. federalpost. ru/ russia/issue_38 364. html17. Талапина, Э. В. Правовые способы противодействия коррупции [Текст] / Э. В. Талапина // Право и экономика. — 2006. — № 6. — С. 18−31.18. Филатова, А. А. Роль экспертизы в формировании антикоррупционной политики [Текст] /A.А. Филатова // Человек и закон. — 2010. — № 5. — С. 71−84.19. Цирин, А. М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции [Текст] / А. М. Цирин // Журнал российского права. -2011. — № 2. — С. 12−24.20. Южаков, В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность [Текст] /B.Н. Южаков, Э. В. Талапина, М. А. Краснов // Журнал российского права. — 2005. — № 2. -C. 77−88.21. Яковлев, И. Г. Теоретическая модель анализа количественных и качественных показателей коррупционного риска [Текст] / И. Г. Яковлев // Управление мегаполисом. — 2010. — № 6. -С. 98−104.
Показать Свернутьr.bookap.info
