Переход от централизованно-плановой экономики к рыночной означает коренное изменение методов выработки и реализации экономической государственной политики. Это связано, во-первых, с принципиально новой ролью государства в рыночной экономике, а, во-вторых, новые методы реализации экономической политики проистекают из принципиально иных подходов к обес-^ печению макроэкономической сбалансированности в условиях рынка по сравнению с плановой экономикой. В этой связи обращение к мировой практике индикативного планирования должно позволить определить национальную стратегию России в этом вопросе.
Опыт зарубежных стран показывает, что государствам послевоенной Европы оно позволило мобилизовать национальные ресурсы, направив их на восстановление и подъем экономики. Другие государства активно применяли национальные программы и планы для повышения темпов экономического развития, конкурентоспособности и улучшения структуры экономики, что определя-
Ш
ет их актуальность и для стран с переходной экономикой. Эффективное использование возможностей индикативного планирования значительно сократило издержки процесса трансформации для ряда стран третьего мира. Особенности исторического этапа* развития экономики России и специфика избранного пути создания эффективной рыночной экономики требуют, глубокого изучения международного опыта индикативного планирования, а также причин, побудивших многие страны с рыночной экономикой к его использованию.
Мировая практика разработки индикативных планов насчитывает немногим более полувека. Пионером в этом вопросе можно считать Японию, которая
ф отдельные элементы перспективного планирования применяла еще с конца XIX щ века, а в середине тридцатых годов прошлого века создала органы, отвечавшие за планирование индустриального развития страны. В Европе лидером индикативного планирования можно считать Францию, которая применила опыт индикативного планирования в середине сороковых годов практически сразу после окончания второй мировой войны. В 1940-1960-е годы индикативное планирование стало применяться и в некоторых других странах с развитой рыночной экономикой (Великобритании, Германии, Австралии). Проведенный в рам-ках настоящего исследования анализ гносеологических корней индикативного
м планирования в развитых странах с рыночной экономикой свидетельствует о
43 ^ том, что их надо искать в контексте конкретной экономической и политической
ситуации, сложившейся к тому времени в мировой системе. [86]^ Во-первых, идее индикативного планирования предшествовали много-
численные мировые экономические кризисы (повторявшиеся во второй половине XIX века с лагом 10-12 лет, а впоследствии и меньшим), самым разрушительным из которых был кризис 1929-1932 гг. В связи с этим в научном мире и прежде всего среди сторонников кейнсианского течения «витали» идеи проведения антициклической политики. Заметную роль играли и марксистские идеи плановой экономики, предлагавшейся взамен рыночной.
Во-вторых, у всех на виду был положительный опыт СССР, использовавшего директивное планирование не только как инструмент ликвидации экономических циклов и кризисов, но и как механизм быстрого и успешного достижения амбициозных национальных целей.
В-третьих, страны экономически опустошенной послевоенной Европы крайне нуждались в быстрой мобилизации всех национальных сил на восстановление и подъем экономики, что легче было сделать при централизованной формулировке общенациональных целей и задач и максимальной концентрации усилий на их выполнение.
В-четвертых, усиление конкуренции на мировых рынках и надвигающаяся глобализация мировой экономики требовали быстрых преобразований на-ф циональных экономик, поскольку становилось ясно, что выиграет тот, кто ^ раньше успеет восстановиться и занять место на рынке. Исторический опыт показывал, что скорость восстановления экономики и лоббирование проникновения отечественной продукции на внешние рынки напрямую зависели от возможностей государственного регулирования и мобилизации финансовых ресурсов для осуществления этих целей.
Вышеописанные причины введения индикативного планирования или его элементов были характерны для стран с рыночной экономикой: Франции, Японии, Великобритании, Германии, других стран Западной Европы, Скандинав-^ ских стран, отчасти — Австралии.
Причиной обращения к индикативному планированию группы разви-вающихся стран Юго-Восточной Азии, Бразилии, Индии и других в 60-70-х го- дах двадцатого века стала острая необходимость в повышении конкурентоспособности отечественных производителей для их «прорыва» на уже занятые мировые товарные рынки. Индикативные планы позволяли быстро мобилизовать целевые финансовые ресурсы и осуществить меры государственной поддержки производителей. Именно индикативное планирование выступило противовесом свободному и стихийному формированию рыночных отношений и помогло достичь высокого уровня конкурентоспособности.
В настоящее время многие страны с переходной экономикой, такие как Россия, Казахстан, Белоруссия, Кыргызстан и другие, делают первые шаги в использовании механизма индикативного планирования для формирования^на-циональной стратегии экономического развития на среднесрочный и долгосрочный периоды [137].
Многие страны с развитой рыночной экономикой, которые используют в качестве инструмента стратегического развития не индикативные планы, а другие формы индикативного планирования (США, Великобритания), а также страны, прекратившие после 80-х годов прошлого столетия разработку цельных индикативных планов (Франция, Япония), сегодня применяют иные формы государственного регулирования и стратегического планирования: от разработки стратегических целевых программ до прогнозов развития стратегических рын- ков. Прекращение разработки цельных индикативных планов связано, как правило, с завершением в этих странах процессов формирования:
1. сильной развитой рыночной экономики;
2. инструментов макроэкономического регулирования и хорошо отлаженного рынка, который не нуждался более в дополнительном индикативномпланировании;
3. системы среднесрочных и долгосрочных целевых социально-экономических и научно-технических программ;
4. системы разработки и учета в экономической стратегии кратко-срочных, среднесрочных и долгосрочных прогнозов.
Индикативное планирование с точки зрения международной практики обычно представляет собой процесс формирования системы индикаторов, содержание и размер которых определяют меру государственного воздействия на экономические процессы в стране. При этом индикативное планирование в мировой практике, как правило, осуществляется в двух основных формах:
в форме разработки индикативных планов — цельных, логически структурированных документов, отражающих экономическую стратегию развития страны на планируемый период. Такие документы разрабатываются в отраслевом и региональных разрезах, позволяющих комплексно охватить все элементы экономического организма страны. Именно эту форму индикативного планирования использовали вплоть до 80-х годов Франция, Япония, с 60 -70 — х гг. и до настоящего времени — многие развивающие страны, после 91-го года -многие страны переходного периода;
в форме разрабатываемых отдельных докладов, прогнозов, программ, а также государственного бюджета, не связанных одним документом, но взаимоувязанных между собой в самом процессе их разработки. Такую форму индикативного планирования широко используют развитые страны с рыночной экономикой (США).
Содержание и структура индикативных планов различаются в зависимо- сти от поставленных целей, степени воздействия государства на экономику и формы индикативного планирования. С точки зрения поставленных целей можно выделить три основные формы индикативных планов, различающихся по своему содержанию:
1. План стратегического характера (Франция — 1989-1992 гг., Долгосрочные прогнозы в США), направленный на определение главных приоритетовэкономики с определением роли государства в их выполнении.
2. План структурного характера (Япония, страны Юго-Восточной Азии), направленный на поддержание прогрессивной структуры экономики, способст-
^ вующей занятию лидирующих позиций на внешних рынках, и утверждаемого правительством. В таких планах большая роль отводится подключению к их w выполнению частных предприятии и использованию налоговых льгот и преференций, активной кредитной политике банков, иным мерам государственной поддержки предприятий.
3. План конъюнктурного характера (Канада, США, Германия, в отдельные периоды Япония, в настоящее время — Россия), направленный на антициклические меры, тесную увязку параметров бюджета с прогнозами экономического роста и инфляции. Форма разработки и утверждения таких планов используется в виде:
доклада, охватывающего проблемы и задачи экономики в целом,
ш
представленного правительством для утверждения парламентом;
государственного бюджета с расширенным обоснованием стратегии развития экономики на предстоящий год, разработанного правительством и внесенного на утверждение парламента;
особых докладов, разработанных Министерствами по отраслям народного хозяйства, о предстоящей экономической политике.
Мировой практике известны различные институциональные структуры и системы взаимодействия заинтересованных сторон в процессе индикативного планирования.
ф В странах, где индикативные планы разрабатываются как для целей го-
*' сударственного регулирования, так и перспективного планирования (Франция, Япония, Малайзия), создается центральный орган, ответственный за разработку проекта, его обсуждение и координацию со всеми заинтересованными секторами экономики, внесение на рассмотрение правительства. В этом случае параллельно создаются межведомственные органы (советы, группы, комитеты), в рамках которых обеспечивается взаимодействие экономических органов страны и координация целей, задач, индикаторов индикативных планов.
В странах, где индикативное планирование осуществляется не в форме Лч цельного плана (США, Канада), а в форме стратегического планирования, эти-
ми вопросами занимаются все министерства, а также исследовательские институты и центры по заказам правительства [156].
По сроку действия выделяются три формы индикативного плана.
Долгосрочные индикативные планы. Разрабатываются на срок 15-20 лет, имеют четкую целевую направленность, стратегический характер и представляют собой комплексные прогнозы основных параметров развития экономики, развития научно-технического прогресса, показателей уровня жизни населения.
Среднесрочные индикативные планы (Япония, Франция, Индия, Малайзия и др.) разрабатываются в форме определенных целей и характеризующих их индикаторов. В мировой практике среднесрочные планы обычно разрабатывались доска объявлений недвижимость ейск на срок 5-7 лет. Они содержали целевые индикаторы на планируемый период, основные механизмы и рычаги воздействия государства на экономику для их достижения. На основе среднесрочных прогнозов обычно проводится разработка целевых программ, мер по достижению желаемых пропорций структуры экономики. Количество индикаторов в среднесрочных планах значительно больше, чем в долгосрочных.
Краткосрочные индикативные планы (Франция, США, Германия, Канада, Россия и др.) — разрабатываются в основном в форме годовых (в большинстве стран) или полугодовых (Франция) конъюнктурных планов. Однако в большинстве стран индикативное планирование не ограничивается краткосрочными планами, а дополняется либо среднесрочными и долгосрочными планами, либо системой целевых среднесрочных и долгосрочных прогнозов и программ. Годовой план имеет наиболее высокую степень детализации. По времени план должен совпадать со временем составления годового бюджета. План может включать характеристику всех основных макроэкономических параметров и инструментов экономической политики, показателей государственного бюджета и развития государственного сектора [86].
Планирование как метод государственного регулирования достаточно широко применяется зарубежными странами и в области сельского хозяйства. Его применение в этой отрасли обусловлено необходимостью обеспечить: дос-
таточную продовольственную независимость и безопасность страны; выход на мировой рынок продовольствия; ограничение производства излишней продук-' ции, повышение ее конкурентоспособности; формирование и поддержку высокого уровня доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей на основе стимулирования использования последних достижений научно-технического прогресса. В последнее время обозначилась еще одна тенденция в сельском хозяйстве — экологизация производства, которая становится во многих странах одним из приоритетных направлений общегосударственной политики.
Наибольшее стимулирующее влияние на развитие макропланирования в Германии и Великобритании оказала Франция. Применяемые ею принципы планирования в последнее время пристально изучаются органами межгосударственного регулирования Европейского Союза. В настоящее время есть сведения о двенадцати разрабатывавшихся среднесрочных индикативных планах, охватывавших все национальное хозяйство Франции в период с 1947 г. по 2002 г. [40].
В организации такого рода планирования определяющую роль играет не столько индикативный план, сколько сам процесс его составления. Он отличается многоступенчатыми итерациями, в результате которых не только происходит обмен информацией, но и достигается консенсус между различными участниками хозяйственной деятельности и разными уровнями хозяйствования и ф управления.
щ Такого рода индикативные планы включают формулировки среднесроч-
ных целей развития экономики страны, прогнозные показатели и тенденции, концептуальные алгоритмы преобразования структурных пропорций. Ключевые разделы плана касаются экономического роста, инвестиций, финансовых потоков, сбалансированности экономики, инфляции и конкуренции. Характеризуемые планы охватывают и хозяйственный механизм, который призван косвенно обеспечить достижение наиболее значимых экономических индикаторов. Причем, если в первых разрабатываемых планах Франции присутствовали кон-кретные отраслевые прогнозы и отраслевые плановые задания, то впоследствии
49 ¦ их заменили «программы государственного вмешательства», разрабатываемые
применительно к основным отраслям промышленности.
^ Существенную роль в такой форме планирования имеет этапность проце-
дуры разработки индикативных планов во Франции. На первом этапе определяются плановые цели и прогнозируются глобальные макроэкономические показатели. Данной работой во Франции занимается довольно компактный по штату (около 150 человек) и укомплектованный плановиками-профессионалами Комитет по планированию (Commissariat General an Plan), который состоит из вертикальных (отраслевых) и горизонтальных (финансовое, экономическое, региональное) подразделений и взаимодействует с другими правительственными ведомствами, в том числе с Министерством финансов и Комитетом по статистике.
Задачей второго этапа является дезагрегация плановых показателей, рассчитанных на предыдущем этапе. Здесь сводная экономическая таблица детализируется по 14 категориям экономических субъектов и десяти видам финансовых операций.
На третьем этапе начинают работать создаваемые Комитетом по планированию многочисленные экспертные комиссии, обычно включающие представителей отраслевых ведомств, предпринимателей и профсоюзов (общее число экспертов может достигать 5000 человек). Владея исчерпывающей отраслевой информацией, комиссии осуществляют дальнейшую детализацию плановых щ параметров. Однако главное их предназначение — тестирование последних на совместимость, ресурсную сбалансированность и на соответствие макроэкономическим целям.
Ключевая задача при составлении индикативных планов во Франции заключается не столько в обработке статистических показателей, сколько в том, чтобы дать такие ориентиры для менеджеров государственных и частных предприятий, которые, с одной стороны, соответствовали бы их интересам, а с другой стороны, способствовали бы достижению основных индикаторов нацио-нального плана. В результате такой работы индикативный план во Франции не
становится нормативным документом, кого-то к чему-то обязывающим, а выступает в качестве прогноза.
В Японии индикативные планы используются в качестве общенационального документа, определяющего перспективы и общие направления развития экономики на ближайшие 5-10 лет, а также рекомендаций правительству при определении целей, приоритетов и стратегии экономической политики. В результате процедуры составления плана и его принятия достигается консенсус между различными участниками хозяйственной деятельности и разными уровнями хозяйствования и управления. С начала планирования в Японии разработано 13 общегосударственных программ экономического развития страны, не считая ныне действующего плана на 2001-2006 гг. (Приложение 1).
Целями индикативного планирования в Японии в различные периоды выступали достижение экономической независимости, максимизация экономического роста, обеспечение основы производственной деятельности [137].
Национальные программы этой страны являются одним из основных рычагов достижения целей и задач развития национальной экономики. В их рамках осуществляется основная конкретизация и детализация индикативных планов. Так, если показатели инвестиционной деятельности в новом экономическом плане развития Японии представлены одной таблицей «Государственные инвестиции по секторам», то одновременно с планом было разработано 15 про- грамм долгосрочных проектов государственных капвложений. В них детально прописаны конкретные объекты, объемы и источники инвестиций, сроки строительства и другие характеристики инвестиционных проектов, в осуществлении которых государство играет ключевую роль. Взаимосвязи между планами и программами обеспечивают их совместимость по существу и основным направлениям и не подразумевают жесткой параметральной увязки.
В Японии создана система институтов, занимающихся индикативным планированием. В разработке индикативных планов в той или иной мере принимают участие все правительственные учреждения, имеющие отношение к экономике, прежде всего Министерство финансов, Министерство внешней тор-
^ говли и промышленности. Кроме того, к обоснованию и разработке планов привлекаются многие научно-исследовательские организации и широкий круг
* опытных специалистов и экспертов. Основную же координирующую роль в разработке планов играет Управление экономического планирования, которое возглавляется генеральным директором в ранге государственного министра.
Процесс составления проекта будущего индикативного плана (Приложение 2) начинается с запроса со стороны Премьер-министра в адрес Экономического совета. Совет является совещательным органом при главе правительства и непосредственно разрабатывает общегосударственные планы экономического развития страны. Он формируется из представителей крупного бизнеса, академических кругов, исследовательских организаций. Срок его действия — два года. Кроме того, в процессе формирования каждого отдельного плана в помощь Экономическому совету создается ряд комитетов, в состав которых включаются представители различных слоев общества. Проект плана тщательно отшлифовывается в Совете и в его комитетах. Таким образом, обеспечивается прозрачность процесса разработки планов, а также учет групповых интересов предпринимателей и государства. Окончательный проект передается Премьер-министру в форме ответа на полученный от него запрос, и Кабинет министров принимает его в качестве официального экономического плана правительства Японии [90].
ф Основным достоинством индикативного планирования в Японии являет-
4i ся ориентирование предприятий частного сектора экономики на практическую реализацию государственной экономической политики. В соответствии с этим общегосударственные планы экономического развития не являются законами, а представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на выполнение этих программ в общенациональных интересах.
В США планирование носит централизованный характер и ведет начало из двух источников: планирование на региональном уровне и планирование на
ш уровне крупных фирм [11].
^ Основным плановым документом на федеральном уровне являются целе-
вые программы. Пик эволюции программно-целевого планирования в США приходится на 1960-1970 гг. В настоящее время на государственном уровне планируются так называемые макротехнологии, объединяющие сотни технологий по выпуску наукоемкой и высокотехнологичной продукции. Результатом развития межотраслевого планирования явилось создание эффективной системы государственного регулирования инноваций и научно-технических разработок.
Параллельно с финансовым и программно-целевым планированием в США развивалось и территориальное. Первые федеральные программы по своему содержанию напоминали советский план ГОЭЛРО. Эволюция территори-ального планирования на федеральном уровне привела к созданию системы разнообразных целевых программ по размещению производительных сил, охране окружающей среды и широкому спектру социальных проблем.
Разветвленная система программ в США потребовала особой организации управления их реализацией [132]. Поэтому можно выделить несколько уровней формирования и реализации отраслевых и региональных программ. Прежде всего, это общегосударственный доска объявлений недвижимость краснодар уровень, который выполняет функции выработки политики развития регионов и отраслей, выделения средств для осуществления программ, координации межотраслевых и межрегиональных ф мероприятий. На ведомственном уровне производится распределение средств, -# выделяемых законодательным органом на осуществление программ, планирование мероприятий и контроль за их выполнением, а также при необходимости и управление этими программами. Наконец, на региональном уровне выполняются основные работы по реализации программ. Следует отметить, что между государственными органами различных отраслей и частными предприятиями не существует отношений административного подчинения при реализации программ, однако установлена система взаимодействия и экономической ответственности через договорную или аналогичную ей систему.
Что касается программ развития сельского хозяйства, то они находятся в компетенции Министерства сельского хозяйства США. По своим объемам эти программы, разрабатываемые обычно на пятилетний срок, занимают одно из первых мест среди других программ по доле их финансирования за счет федерального бюджета. Среди принципов североамериканской системы планирования необходимо выделить такие, как поддержка относительно высоких закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию, регулирование внешнеторговой деятельности, целевые субсидии. Все это реализуется через контрагентов, создавая таким образом специфическую форму отношений государства и частных компаний. В настоящее время в США рассматривается вопрос об изменении механизма поддержки фермеров, в частности, сокращение программ и вы-деление больше средств на реализацию оставшихся программ. Однако предполагается проводить такое снижение ассигнований постепенно, что позволит им адаптироваться к рыночным условиям [118].
В Германии используется несколько иной подход к планированию как одному из механизмов государственного регулирования, а именно: ограничение прямого вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов, последовательное сокращение прямых субсидий и усиление косвенных рычагов регулирования, какими являются налоги, создание условий для экспорта продукции и другие. Однако при этом предусматриваются обеспечение работоспо- собности экономики, координация деятельности отраслей, достижение постав- ленных общественно-экономических целей [133].
Итальянский тип планирования предполагает устранение складывающихся диспропорций в функционировании экономики между регионами, отраслями, уровнями доходов отдельных слоев населения.
Скандинавская (шведская) модель предусматривает четко выраженную социальную направленность, когда главными задачами являются создание необходимых социальных гарантий и поддержание высокого уровня жизни населения [74]. Экономический базис этой модели составляют рыночные отноше- ния с использованием достаточно развитого государственного регулирования.
Принцип согласования интересов производителей и потребителей реализуется в ежегодно разрабатываемых программах и бюджетах, а также путем корректи-w ровки среднесрочных прогнозов в соответствии со складывающейся экономической ситуацией.
Стройная система планирования сложилась в Европейском экономическом сообществе (ЕЭС) [4]. В договоре об учреждении ЕЭС в 1957 г. указывалось в качестве одной из основных его целей "… установление общей политики в области сельского хозяйства". При этом были достаточно четко определены три четырехлетних этапа, в течение которых последовательно осуществлялись меры по созданию общего рынка.
В деятельности ЕС в области сельского хозяйства были выделены два ос-новных направления: формирование рыночной политики и структурных преобразований. Рыночная политика определила свободное передвижение сельскохозяйственной продукции, единую систему ценовых отношений, финансовых поддержек товаропроизводителей и ряда других механизмов. Структурная политика включает регулирование социально-экономических преобразований в сельском хозяйстве на всех уровнях — от хозяйств и их объединений до регионов и в целом общего рынка. В ее развитии можно выделить три этапа: на первом, который занял почти десять лет, происходила координация национальных политик; на втором, продолжавшемся 12-13 лет, шло формирование единой ф сельскохозяйственной политики путем принятия директив, на основе которых Hit строилось национальное законодательство в аграрном секторе. И, наконец, на третьем этапе происходит переход к принятию обязательных регламентов для всех стран-участников ЕС, направленных на повышение эффективности производства [96].
При этом в соответствии с разработанной программой в ЕС в политике структурных преобразований этой организации выделено несколько направлений. Одно из них связано с программами модернизации сельскохозяйственных предприятий и прежде всего — укрупнением до размеров, обеспечивающих их жизнеспособность. Для необходимых преобразований этим хозяйствам на ос-
нове их планов выделяются соответствующие субсидии. При этом они имеют преимущественно ориентирующий характер, поскольку условиями их предос-w тавления предусмотрены участие в финансировании намеченных мероприятии собственных средств фермеров, а также выделение ассигнований по региональным программам. Другим направлением в структурной политике является финансовая поддержка системы переработки и реализации сельскохозяйственной продукции в целях укрепления положения фермеров, их взаимоотношений с перерабатывающими предприятиями и торговлей. Поощряется прежде всего кооперация производителей продукции, создание базы ее переработки и хранения. Значительное место уделяется региональным программам, которые охватывают более 1,2 млн. фермерских хозяйств. В задачу этих программ входит развитие или сохранение сельскохозяйственного производства в регионах со сложными природно-климатическими условиями. В соответствии с такими программами фермеры получают доплаты в расчете на единицу произведенной продукции или на голову скота, субсидии на льготных условиях.
В Турции разработкой пятилетних и годовых планов экономического развития занимается государственная плановая организация при премьере-министре, которые являются обязательными для государственных предприятий и должны учитываться при реализации государственных программ. Для частного сектора они носят рекомендательный характер. В частности, по пищевой ф промышленности планирование осуществляется по 62 группам продукции, но Ц предприятие вправе самостоятельно определять ее номенклатуру [16].
В Швейцарии применяется практика разработки пятилетних и даже десятилетних программ развития сельского хозяйства. Основными их задачами являются улучшение продовольственного обеспечения населения, экологизация производства.
В Малайзии до 1970 г. политика развития была направлена на обеспечение экономического роста и развития села и связана с модернизацией сельскохозяйственного производства. Через индикативное планирование проводилась -N Программа улучшения сельскохозяйственной производительности посредством
выращивания высокоурожайных культур. Последующие пятилетние планы Малайзии содержали в себе принципы Новой Экономической Политики (НЭП), связанные с изменениями как в социальных, так и в экономических процессах. Через планы и НЭП реализовывались задачи реструктуризации и установления экономической стабильности. Политика импортозамещения к 1970 г. была признана недостаточной, поэтому, начиная с этого периода, проводилась политика расширения экспорта [155].
В Малайзии индикативное планирование осуществляется через Комитет планирования национального развития Подразделением по экономическому планированию (Economic Planning Unit — EPU). Специальная межведомственная группа по планированию координирует работу таких органов, как Казначейство, Центральный банк и Департамент по координации проектов (Приложение
3).
Третий (десятилетний 2001-2010 гг.) перспективный план развития Малайзии содержит конкретные целевые программы, связанные с развитием государственного сектора, ускорением приватизации государственной собственности.
В пятилетних планах Индонезии на разных этапах развития экономики в индикативное планирование включались такие программы, как «Расширение экспорта масла и другой продукции, выращиваемой на плантациях» (1969- 1973 гг.), «Экономический рост на базе реструктуризации экономики и прово- димой политики экспортоориентации» (1994-1998 гг.). «Программа обеспечения товарами первой необходимости» (1974-1978 гг). По основным показателям, на которых строились и реализовывались перечисленные программы, разрабатывались методы учета и прогноза, реализованные в соответствующих блоках используемых моделей.
В первых восьми планах Индии (1951-1996 гг.) акцент делался на расту-щий государственный сектор и его инвестиции в основные отрасли экономики, и особенно в отрасли тяжелой промышленности. Начиная с девятого плана (1997г.) акцент на госсектор был смягчен, планы стали в значительной степени
более индикативными, т.е. не носили выраженного директивного характера, что нашло отражение в десятом пятилетнем плане (2002-2007 гг.) [86].
Из анализа различных форм использования методов планирования сельского хозяйства в зарубежных странах можно сделать вывод о двойственном их характере. С одной стороны, государство при достижении высокого уровня производства и его эффективности постепенно снижает степень своего непосредственного воздействия на товаропроизводителя, но одновременно, с другой стороны, усиливает его косвенными экономическими индикативными методами. Это вызывается необходимостью регулирования аграрного сектора, включая стремление избежать производство избыточной продукции и, следовательно, исключить нерациональное использование производственных ресурсов.
Не менее важным становится социальная ориентация национальной аграрной политики и программы каждой страны, которые неминуемо вызывают необходимость применения плановых механизмов их использования. В этих странах постепенно происходит формирование нового типа управления социально — экономическими процессами на основе соединения свободных рыночных отношений и системы организации целесообразной деятельности на базе применения эффективных методов ее планирования.
Анализ мирового опыта показывает значительный потенциал индикативного планирования как инструмента мобилизации внутренних ресурсов эконо- мики при решении задач обеспечения устойчивого экономического роста и по- вышения конкурентоспособности национальной аграрной экономики. Особенно актуальной является разработка таких планов для России, которая еще не завершила процесс формирования конкурентоспособной рыночной экономики и нуждается в эффективном государственном регулировании, компенсирующем недостатки рыночной саморегуляции.
САВВИН Юрий Александрович
www.ronl.ru
Индикативноепланирование: подходы и эволюция его форм
Опыт индикативного планирования в развитых и развивающихся странах
Индикативное планирование является наиболее распространеннымсредством регулирования социально-экономического развития в условиях рыночнойэкономики. Оно представляет собой механизм координации интересов и деятельностигосударства, предприятий, домохозяйств в условиях рынка.
Существуют различные подходы к индикативному планированию. Можно выделитьчетыре основных подхода, которые нашли применение в практике прогнозирования ирегулирования социально-экономического развития в условиях рынка.
Первый подход основывается напредставлении об индикативном планировании как макроэкономическом планированиипри самостоятельно хозяйствующих субъектах – предприятиях. Например, китайскиеэкономисты считают, что планирование в Китае носит не директивный, аиндикативный характер, поскольку деятельность государственных предприятий осуществляетсяв условиях экономической самостоятельности. Оно представляет собой макроэкономическоепланирование, основанное на сочетании частного и государственного секторовэкономики при доминировании государственного сектора.
При таком подходе индикативное планирование представляет собойпроцесс формирования системы индикаторов – параметров, характеризующих развитиеэкономики страны, соответствующих определенной государственнойсоциально-экономической политике, и системы мер государственного воздействия насоциальные и экономические процессы с целью достижения указанных параметров.
Второй подход основан на том, чтоиндикативное планирование выполняет информационно-ориентирующие и мотивационныефункции. Индикативное планирование состоит в том, что государство в интересахвсего общества, с учетом потребностей регионов, а также субъектов рынка разрабатываетпланы экономического развития всего народного хозяйства, включая частный сектор,устанавливает конкретные хозяйственные ориентиры, включая макроэкономическиепараметры и обеспеченные ресурсами структурные показатели. Тем самымгосударство с помощью индикативного планирования мотивирует заинтересованное участиекак предпринимателей всех форм собственности, так и регионов страны в реализациипланов, важных для общества.
Такой подход к индикативному планированию нашел распространение вряде развитых стран. Например, в Японии общегосударственное экономическоепланирование носит индикативный характер. В стране разрабатываютсяобщегосударственные планы социально-экономического развития, которые формальноне являются законами, а представляют собой программы, ориентирующие имобилизующие отдельные звенья экономической структуры на выполнение этихпрограмм в общенациональных интересах.
Третий подход, нашедший применениево многих странах, основывается на том, что индикативный план содержитобязательные задания для государства и госсектора. Частные предприятияориентируются на индикаторы плана и на планы самого мощного хозяйствующегосубъекта в рыночной системе – государства, несмотря на то, что это для нихнеобязательно. Соответственно государственный план представляет собой системупоказателей как для централизованного управления, так и для косвенногорегулирования различных секторов экономики. Она включает в себя ориентирующиепоказатели – контрольные цифры, имеющие информационное значение для предприятий,отраслей и регионов, а также директивные показатели в форме государственныхзаказов и экономических регуляторов, включая цены, налоги, процентные ставки,экономические нормативы.
Четвертый подход основываетсяна том, что индикативное планирование – это механизм координации действий иинтересов государства и других субъектов экономики. Помимо информациихозяйствующих субъектов такое планирование выполняет координационную роль, онопредполагает согласование деятельности центральных органов, регионов ипредприятий в процессе самостоятельной разработки каждым из них своих планов.
Этот подход распространен в практике индикативного планирования воФранции. Правительство воздействует на экономическое развитие в большей степенипутем координации и обеспечения информацией, чем путем принятия решений ивыдачи указаний. Французская практика основывается на обмене планами иинформацией между правительством и частными предпринимателями, в ходе котороговыявляется схема экономического роста, включающая взаимно совместимые по линииправительственных организаций планы.
Многие французские экономисты считают, что переход к индикативномупланированию позволил на демократической основе координировать позициигосударства и частного бизнеса. Планирование, основанное на принципах консультированияи согласования, включающее участие на равноправных началах представителейразличных групп – госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзовпотребителей, позволяет получить план в результате многоступенчатых уточнений.В реализации такого плана заинтересованы все участники его создания. Вместе стем плановые показатели не являются обязательными, а выступают в качествеэкономических индикаторов – носителей информации относительно ожидаемойэкономической конъюнктуры.
Индикативное планирование в такой форме выступает одновременно иинститутом государственного регулирования экономики, и институтомсаморегулирования, корректируя как дефекты рыночного механизма, так и изъяныпрямого государственного вмешательства в экономику.
На саморегулирование как важнейший результат индикативногопланирования обычно обращают внимание при изучении опыта Японии. Опыт Япониихарактеризуется тем, что планово-прогнозные расчеты основываются наисследованиях реального состояния экономики. В процессе исследований выявляетсясистема макроэкономических и микроэкономических показателей, факторов,определяющих эффективность капитала, труда и научно-технического прогресса. Врезультате находят удачное сочетание этих факторов на уровне всей экономики, вкаждой отрасли, а также в регионах и в системе свободного предпринимательства.
Таким образом, индикативное планирование – это механизм координации интересов и деятельности государства исамостоятельно хозяйствующих субъектов, сочетающий государственноерегулирование с рыночным саморегулированием, механизм, который основан наразработке системы индикаторов социально-экономического развития и включаетопределение его общенациональных приоритетов, целеполагание, прогнозирование,бюджетирование, программирование, контрактацию и другие процедуры согласования решенийна макро- и микроуровне.
Индикативное планирование включает налоговые и иные мерыгосударственной поддержки хозяйствующих субъектов, участвующих в реализацииплана. В нем принимают участие институты местного самоуправления,управленческие органы корпораций, финансово-промышленных групп и другиххозяйствующих единиц.
Опыт развитых стран показывает, что для организации индикативногопланирования необходимо создание специализированных плановых органов инаделение определенными функциями планирования различных министерств иведомств. Так, например, в Японии система органов регулирования ипрогнозирования экономики включает ряд учреждений и организаций, в их числе: Экономическийконсультативный совет, Консультативный совет планирования комплексного развитиятерриторий, Управление экономического планирования, ответственное засоставление конкретных программ и планов экономического развития, Департаментпо комплексному развитию территорий, Исследовательский экономический институт идругие организации.
В Российской Федерации система прогнозирования и планированиявключает Министерство экономики, которое отвечает за разработку и утверждениепрогнозов социально-экономического развития; Министерство финансов, котороеотвечает за разработку, утверждение и исполнение бюджетов. Центральный банкотвечает за формирование параметров денежно-кредитной и валютной политики;Государственный комитет по статистике, который ведет мониторинг итоговсоциально-экономического развития.
В качестве недостатков российской системы органов прогнозированияи планирования, которая сложилась в 1992–1998 гг., обычно отмечаютсовмещение выполнения функций регулирования, прогнозирования и контроля однимии теми же органами. Для ее усовершенствования предлагают в состав системывключить следующие органы:
Комитет прогнозирования, которыйдолжен обобщать информацию всех министерств и ведомств, региональных и местныхвластей, предприятий и профсоюзов и на ее основе формировать прогнозысоциально-экономического развития. Комитет должен иметь общегосударственный, тоесть федерально-региональный статус.
Казначейство, которое должноисполнять федеральный, региональные и местные бюджеты, иметьобщегосударственный статус.
Налоговая служба и фондыуправления государственным имуществом, которые должны иметьобщегосударственный статус и вместе с федеральными таможенными органамиучаствовать в разработке соответствующих доходных разделов бюджета.
Государственный комитет по статистике, который должен отвечать за мониторинг хода выполненияиндикативного плана и оценку его результатов.
Центральный банк, которыйдолжен участвовать в разработке и отвечать за исполнение раздела «Развитиекредитно-денежной и валютной системы» индикативного планасоциально-экономического развития.
Министерство финансов, котороедолжно отвечать за подготовку и исполнение консолидированного бюджета,привлечение, обслуживание и погашение госзаймов, выработку и проведениефинансовой политики государства, осуществлять регулирование корпоративныхфинансов, бухгалтерского учета, контроль над аудиторами и аудиторскими фирмами,лицензирование финансовой деятельности. Все финансовые операции министерстводолжно проводить через Государственное казначейство.
Министерство экономики, котороедолжно отвечать за индикативное планирование в целом, а также:
– разрабатывать в составе плана социально-экономического развитияразделы по комплексным мерам государственного регулирования экономикинормативного и административного характера;
– осуществлять методическое руководство и координацию работ поподготовке индикативных планов социально-экономического развития;
– рассматривать совместно с соответствующими федеральными органамиисполнительной власти, территориальными плановыми органами, профессиональнымисоюзами и объединениями предпринимателей представленные ими материалы иобеспечивать согласованность предлагаемых мер регулирования экономики, ихсоответствие общему курсу экономической политики.
Эволюция форм индикативного планирования
Исторически первой формой индикативного планирования стала конъюнктурнаяформа, связанная с усилением влияния бюджета на темпы и пропорцииэкономического роста. Структурная перестройка экономики в развитых странах вовторой половине XX в. вызвала необходимость согласования бюджетов споказателями народнохозяйственных прогнозов, на которых основывались оценкиналоговых поступлений. Это привело к разработке среднесрочных и долгосрочныхпрогнозов.
Примерами могут служить «Десятилетний план удвоения национальногодохода «на 1961–1970 гг. в Японии, план под названием «Выбор путейэкономического роста» на 1976–1985 гг. в Канаде, Прогноз Министерстватруда на 1986–1995 гг. в США. В 60-е годы во многих странах с рыночнойэкономикой начали создавать специальные плановые органы. Во Франции был созданГенеральный комиссариат по планированию, в Канаде – Экономический совет, вЯпонии – Экономический консультативный совет.
Вовлечение в систему индикативных планов частных предприятий итерриториальных властей с использованием налоговых льгот, льготных кредитов,государственных программ и иных мер в рамках структурной политики породило структурнуюформу индикативного планирования.
Структурную форму индикативного планирования успешно использовалив Японии. На ее основе был разработан первый план комплексного территориально-отраслевогоразвития страны на 1960–1970 гг. Эта тенденция сохранялась в последующихпланах.
Целенаправленные структурные изменения, включая развитиенаукоемких отраслей и территориальное размещение производства, оставалисьглавным направлением государственной экономической политики Японии четвертьвека. После либерализации в начале 80-х годов финансовой системы Япония неотказалась от проведения активной структурной долгосрочной политики. Вдействующем «Четвертом комплексном плане национального развития», рассчитанномна период до конца XX столетия, как и в трех предыдущих планах, сформулированы основныецели развития всех областей жизни страны.
Главная цель японского планирования состоит в том, чтобы исходя изсуществующих проблем страны и необходимости обеспечения ее безопасностидобиться многополярности использования ее специфических возможностей.Достижение этой цели предполагает ликвидацию чрезмерной концентрации населения,хозяйства, административных функций государства в основных районах страны,многополярность развития территории в целях углубления связей между отдельнымирайонами, взаимодействия в международном масштабе.
Эволюция к структурной форме планирования прослеживается воФранции. С начала 70-х годов «индикативный план рассматривается как плангосударства, производящего общественные блага, и метод координации действийзависящих от государственной политики доходов и расходов отраслевых ирегиональных подсистем экономики. Другими словами, обязательные и прогнозныеаспекты плана более четко разделены».
Под влиянием кризиса развития 70–80-х годов, который был связан сосменой доминирующих технологических укладов и углублением постиндустриальныхтенденций развития, индикативное планирование в развитых странахтрансформируется в стратегическую форму, для которой характернагибкость, необходимая при быстрых эволюционных изменениях в экономике. Встратегическом планировании по сравнению со структурным планированиемзначительно сократилась регламентация действий субъектов, сроков иколичественных показателей планирования.
Во Франции идея стратегического планирования, суть которой – выборглавных приоритетов развития национальной экономики, впервые получилавоплощение в десятом индикативном плане на 1989–1992 гг. В этом плане былоустановлено шесть главных направлений развития: укрепление национальной валютыи обеспечение занятости, образование, научные исследования, социальная защитанаселения, обустройство территории, обновление государственных служб. Каждое изнаправлений получило статус целевой государственной программы, обеспеченнойсистемой финансирования.
Американские власти определяют индикативное стратегическоепланирование как «поиск новых решений для достижения успешной конкуренции,развития всестороннего сотрудничества, максимального содействия продуктивностиэкономической политики, основанной на полном доверии и финансовой поддержкештатных и местных властей».
В 80–90-х годах масштабы структурного индикативного планирования вразвитых странах стали быстро сокращаться. Это было обусловлено недостаточнойгибкостью сложившейся формы структурного планирования. Кроме того, структурноепланирование в известной мере способствовало развитию лоббирования интересовстарых сокращающихся отраслей и неэффективно работающих государственныхпредприятий.
Финансовые кризисы второй половины 90-х годов показали, чтоусиление роли рыночных механизмов по мере интернационализации рынковувеличивает проблемы национальных кредитно-финансовых систем. В связи с этимусиливается необходимость координации действий хозяйствующих субъектов нетолько на национальном, но и на международном уровне. Поэтому многие экономистыпрогнозируют усиление роли планирования экономики развитых стран в ближайшейперспективе.
Эволюция форм индикативного планирования от «конъюнктурной» к «структурной»,а затем к «стратегической» в развитых странах заняла несколько десятилетий. ВРоссийской Федерации пока используются отдельные элементы, обычно входящие вконъюнктурную, структурную и стратегическую формы планирования. Термин«индикативное планирование» в законодательстве пока не используется. Прогнозированиеи планирование в различных сферах деятельности государства и государственногорегулирования пока не объединены в общую систему.
Меры государственного воздействия на социально-экономическое развитиемогут осуществляться вне системы индикативного планирования, но они несравнимоболее эффективны в системе индикативного планирования.
Многие экономисты считают, что формирование системы индикативногопланирования в структурной форме представляется остро необходимым направлениемразвития хозяйственного механизма. Но они допускают возможность перехода клиберальной, стратегической форме индикативного планирования лишь послепреодоления экономического кризиса и завершения периода технологической и институциональноймодернизации, российской экономики.
Однако, как известно, именно в условиях кризиса и быстрыхструктурных изменений многие страны были вынуждены отказываться отнеповоротливых, негибких систем и процедур структурного планирования. Наиболееэффективными оказались методы стратегического управления. Гибкостьстратегического управления, принципы которого – невысокий уровень регламентациии незамедлительное принятие решений в ответ на возникающие опасности ивыявляющиеся возможности, диктует необходимость использовать в российскихусловиях стратегическую форму индикативного планирования, в рамках которойцелесообразно применять и элементы структурного планирования.
www.ronl.ru
Индикативное(рекомендательное) планирование - это процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны, соответствующих государственной социально-экономической политике, и установление мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных индикаторов. В качестве индикаторов социально-экономического развития выступают показатели, характеризующие динамику, структуру и эффективность экономики, состояние финансов, денежного обращения, рынка товаров и ценных бумаг, движение цен, занятость, уровень жизни населения, внешнеэкономические связи и т.д. Взаимоувязанная и внутренне сбалансированная система этих показателей (индикаторов) дает количественную характеристику социально-экономической политики государства, на реализацию которой будут направлены все меры государственного регулирования.
Главное содержание индикативного планирования состоит в обосновании целей, задач, направлений и методов реализации государственной социально-экономической политики и является весьма действенной формой организации взаимодействия всех государственных органов управления как между собой, так и с региональными органами управления в интересах совершенствования экономической системы и отдельных ее элементов в соответствии с задачами социально-экономического развития. Роль индикативного плана состоит именно в том, чтобы указать, где нужно вмешаться государству и только тогда, если рынок этого не может или не хочет.
Государство директивно не воздействует на производителей, но крупный капитал заинтересован в сотрудничестве с государством, так как нуждается в помощи при продвижении продукции на мировой рынок, привлечении иностранных инвестиций и т.д. Не сковывая инициативы частного бизнеса, индикативные планы помогают намечать общий курс управления предприятиями, информируя их о потенциальном спросе, положении дел в смежных отраслях, состоянии рынка рабочей силы и т.д. Без них нельзя обосновать инвестиции, они влияют на правительственные расходы (утверждение годовых бюджетов происходит с учетом плановых наметок).
Индикативные планы позволяют органично и взаимоувязано соединить в едином документе концепции социально-экономической политики государства, прогнозы функционирования экономики, государственные программы, систему экономических регуляторов, поставки для государственных нужд, объемы государственных капитальных вложений, а также вопросы управления государственными предприятиями. Индикативный план опирается на приоритеты, под которые создаются механизмы стимулирования.
В Японии индикативные планы используются в качестве общенационального документа, определяющего перспективы и общие направления развития экономики на ближайшие 5-10 лет, а также рекомендаций правительству при определении целей, приоритетов и стратегии экономической политики. В результате процедуры составления плана и его принятия достигается консенсус между различными участниками хозяйственной деятельности и разными уровнями хозяйствования и управления. С
Целями индикативного планирования в Японии в различные периоды выступали достижение экономической независимости, максимизация экономического роста, обеспечение основы производственной деятельности [137].
В Японии создана система институтов, занимающихся индикативным планированием. В разработке индикативных планов в той или иной мере принимают участие все правительственные учреждения, имеющие отношение к экономике, прежде всего Министерство финансов, Министерство внешней тор-
^ говли и промышленности. Кроме того, к обоснованию и разработке планов привлекаются многие научно-исследовательские организации и широкий круг
* опытных специалистов и экспертов. Основную же координирующую роль в разработке планов играет Управление экономического планирования, которое возглавляется генеральным директором в ранге государственного министра.
Процесс составления проекта будущего индикативного плана (Приложение 2) начинается с запроса со стороны Премьер-министра в адрес Экономического совета. Совет является совещательным органом при главе правительства и непосредственно разрабатывает общегосударственные планы экономического развития страны. Он формируется из представителей крупного бизнеса, академических кругов, исследовательских организаций. Срок его действия - два года. Кроме того, в процессе формирования каждого отдельного плана в помощь Экономическому совету создается ряд комитетов, в состав которых включаются представители различных слоев общества. Проект плана тщательно отшлифовывается в Совете и в его комитетах. Таким образом, обеспечивается прозрачность процесса разработки планов, а также учет групповых интересов предпринимателей и государства. Окончательный проект передается Премьер-министру в форме ответа на полученный от него запрос, и Кабинет министров принимает его в качестве официального экономического плана правительства Японии [90].
ф Основным достоинством индикативного планирования в Японии являет-
4i ся ориентирование предприятий частного сектора экономики на практическую реализацию государственной экономической политики. В соответствии с этим общегосударственные планы экономического развития не являются законами, а представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на выполнение этих программ в общенациональных интересах.
Суть модели индикативного планирования в Китае может быть кратко сформулирована следующим образом: это процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны и соответствующих государственной социально-экономической политике, а также установление мер государственного воздействия на протекание социальных и экономических процессов с целью достижения указанных параметров.
В современном экономическом словаре словосочетание "индикативное планирование" означает не директивное, ориентирующее планирование на государственном уровне.
Макроэкономическое планирование в Китае основано на сочетании частного и государственного секторов экономик при доминировании последнего. Поскольку деятельность госпредприятий осуществляется в условиях экономической самостоятельности, постольку планирование в Китае носит не директивный, а индикативный характер. Такое понимание близко к современной интерпретации индикативного планирования, рассматривающей его как процесс формирования системы параметров (индикаторов) характеризующих состояние и развитие страны, соответствующее государственной социально-экономической политики.
Второй подход означает, что государство разрабатывает проекты экономического развития всего народного хозяйства, устанавливает конкретные хозяйственные ориентиры, включая макроэкономические параметры. Тем самым мотивируя заинтересованное участие как предпринимателей так и субъектов в реализации проектов, важных для общества в целом. Заметим, что разрабатываемые обще региональные прогнозы развития формально не объявляются законами, но они ориентируют и мобилизуют отдельные звенья экономической структуры на их выполнение в общенациональных интересах. Таким образом, выявляется основная функция ИН - информационно-ориентирующая, по сути выступающая и как мотивационная[8, с. 49].
Третий подход. В современных условиях субъекты ориентируются на ИП, подстраиваясь под государственные планы. Она включает в себя как ориентирующие показатели (контрольные цифры), имеющие лишь информационное значение для предприятий, отраслей, так и директивные показатели - государственный заказ, лимиты, экономические регуляторы (цены, налоги, процентные ставки)
Четвертый подход. ИП выступает как механизм координации интересов государства и интересов других субъектов экономик. При этом авторы, разделяющие эту позицию, ссылаются на французскую практику, где в рамках ИП правительство воздействует на экономическое развитие скорее посредством координации и обеспечения информацией, чем путем принятия решений и выдачи указаний. Экономисты отмечают, что переход к ИП позволил на демократической основе координировать позиции государства, бизнеса, делая основной упор на «демократический характер» китайской системы планирования, которая не позволяет государственной бюрократии задавить эффективное функционирование рыночных субъектов. Вместо построения обычной иерархической системы сверху вниз в Китае утверждалось планирование «снизу» базируемое на принципах консультирования и согласования и включающее участие на равноправных началах представителей различных интересов . Вместе с тем плановые показатели не являются не являются директивными, а выступают прежде всего в качестве экономических индикаторов - носителей информации относительно ожидаемой экономической конъюнктуры. Таким образом ИП выступает одновременно выступает институтом рыночного механизма.
Система французского планирования, в отличие от других стран, имеет следующие особенности.
1. Планирование, совместимое с рыночной экономикой
Французское планирование никогда не стремилось подменять собою рынок. Напротив, оно его дополняет, стараясь компенсировать различные сбои и отказы рыночного механизма, регулирует его и обеспечивает постоянную совместимость его функционирования с социальным единством страны.
2. Гибкая и легкая структура для эволюционного планирования
Итак, планирование не только не противоречит условиям рынка, но напротив, благоприятствует его развитию. Планирование вынуждено было непрерывно адаптироваться к глубоким преобразованиям французской экономики по мере ее вовлечения в мировое хозяйство. Поэтому Франция не претендует на обладание какой-то уникальной моделью, но имеет определенный опыт эволюционного планирования.
Такая гибкость, пластичность подразумевает, прежде всего, что Генеральный комиссариат планирования имеет легко изменяемую структуру.
studfiles.net
Индикативноепланирование: подходы и эволюция его формОпыт индикативного планирования в развитых и развивающихся странахИндикативное планирование является наиболее распространеннымсредством регулирования социально-экономического развития в условиях рыночнойэкономики. Оно представляет собой механизм координации интересов и деятельностигосударства, предприятий, домохозяйств в условиях рынка.Существуют различные подходы к индикативному планированию. Можно выделитьчетыре основных подхода, которые нашли применение в практике прогнозирования ирегулирования социально-экономического развития в условиях рынка.Первый подход основывается напредставлении об индикативном планировании как макроэкономическом планированиипри самостоятельно хозяйствующих субъектах – предприятиях. Например, китайскиеэкономисты считают, что планирование в Китае носит не директивный, аиндикативный характер, поскольку деятельность государственных предприятий осуществляетсяв условиях экономической самостоятельности. Оно представляет собой макроэкономическоепланирование, основанное на сочетании частного и государственного секторовэкономики при доминировании государственного сектора.При таком подходе индикативное планирование представляет собойпроцесс формирования системы индикаторов – параметров, характеризующих развитиеэкономики страны, соответствующих определенной государственнойсоциально-экономической политике, и системы мер государственного воздействия насоциальные и экономические процессы с целью достижения указанных параметров.Второй подход основан на том, чтоиндикативное планирование выполняет информационно-ориентирующие и мотивационныефункции. Индикативное планирование состоит в том, что государство в интересахвсего общества, с учетом потребностей регионов, а также субъектов рынка разрабатываетпланы экономического развития всего народного хозяйства, включая частный сектор,устанавливает конкретные хозяйственные ориентиры, включая макроэкономическиепараметры и обеспеченные ресурсами структурные показатели. Тем самымгосударство с помощью индикативного планирования мотивирует заинтересованное участиекак предпринимателей всех форм собственности, так и регионов страны в реализациипланов, важных для общества.Такой подход к индикативному планированию нашел распространение вряде развитых стран. Например, в Японии общегосударственное экономическоепланирование носит индикативный характер. В стране разрабатываютсяобщегосударственные планы социально-экономического развития, которые формальноне являются законами, а представляют собой программы, ориентирующие имобилизующие отдельные звенья экономической структуры на выполнение этихпрограмм в общенациональных интересах.Третий подход, нашедший применениево многих странах, основывается на том, что индикативный план содержитобязательные задания для государства и госсектора. Частные предприятияориентируются на индикаторы плана и на планы самого мощного хозяйствующегосубъекта в рыночной системе – государства, несмотря на то, что это для нихнеобязательно. Соответственно государственный план представляет собой системупоказателей как для централизованного управления, так и для косвенногорегулирования различных секторов экономики. Она включает в себя ориентирующиепоказатели – контрольные цифры, имеющие информационное значение для предприятий,отраслей и регионов, а также директивные показатели в форме государственныхзаказов и экономических регуляторов, включая цены, налоги, процентные ставки,экономические нормативы.Четвертый подход основываетсяна том, что индикативное планирование – это механизм координации действий иинтересов государства и других субъектов экономики. Помимо информациихозяйствующих субъектов такое планирование выполняет координационную роль, онопредполагает согласование деятельности центральных органов, регионов ипредприятий в процессе самостоятельной разработки каждым из них своих планов.Этот подход распространен в практике индикативного планирования воФранции. Правительство воздействует на экономическое развитие в большей степенипутем координации и обеспечения информацией, чем путем принятия решений ивыдачи указаний. Французская практика основывается на обмене планами иинформацией между правительством и частными предпринимателями, в ходе котороговыявляется схема экономического роста, включающая взаимно совместимые по линииправительственных организаций планы.Многие французские экономисты считают, что переход к индикативномупланированию позволил на демократической основе координировать позициигосударства и частного бизнеса. Планирование, основанное на принципах консультированияи согласования, включающее участие на равноправных началах представителейразличных групп – госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзовпотребителей, позволяет получить план в результате многоступенчатых уточнений.В реализации такого плана заинтересованы все участники его создания. Вместе стем плановые показатели не являются обязательными, а выступают в качествеэкономических индикаторов – носителей информации относительно ожидаемойэкономической конъюнктуры.Индикативное планирование в такой форме выступает одновременно иинститутом государственного регулирования экономики, и институтомсаморегулирования, корректируя как дефекты рыночного механизма, так и изъяныпрямого государственного вмешательства в экономику.На саморегулирование как важнейший результат индикативногопланирования обычно обращают внимание при изучении опыта Японии. Опыт Япониихарактеризуется тем, что планово-прогнозные расчеты основываются наисследованиях реального состояния экономики. В процессе исследований выявляетсясистема макроэкономических и микроэкономических показателей, факторов,определяющих эффективность капитала, труда и научно-технического прогресса. Врезультате находят удачное сочетание этих факторов на уровне всей экономики, вкаждой отрасли, а также в регионах и в системе свободного предпринимательства.Таким образом, индикативное планирование – это механизм координации интересов и деятельности государства исамостоятельно хозяйствующих субъектов, сочетающий государственноерегулирование с рыночным саморегулированием, механизм, который основан наразработке системы индикаторов социально-экономического развития и включаетопределение его общенациональных приоритетов, целеполагание, прогнозирование,бюджетирование, программирование, контрактацию и другие процедуры согласования решенийна макро- и микроуровне.Индикативное планирование включает налоговые и иные мерыгосударственной поддержки хозяйствующих субъектов, участвующих в реализацииплана. В нем принимают участие институты местного самоуправления,управленческие органы корпораций, финансово-промышленных групп и другиххозяйствующих единиц.Опыт развитых стран показывает, что для организации индикативногопланирования необходимо создание специализированных плановых органов инаделение определенными функциями планирования различных министерств иведомств. Так, например, в Японии система органов регулирования ипрогнозирования экономики включает ряд учреждений и организаций, в их числе: Экономическийконсультативный совет, Консультативный совет планирования комплексного развитиятерриторий, Управление экономического планирования, ответственное засоставление конкретных программ и планов экономического развития, Департаментпо комплексному развитию территорий, Исследовательский экономический институт идругие организации.В Российской Федерации система прогнозирования и планированиявключает Министерство экономики, которое отвечает за разработку и утверждениепрогнозов социально-экономического развития; Министерство финансов, котороеотвечает за разработку, утверждение и исполнение бюджетов. Центральный банкотвечает за формирование параметров денежно-кредитной и валютной политики;Государственный комитет по статистике, который ведет мониторинг итоговсоциально-экономического развития.В качестве недостатков российской системы органов прогнозированияи планирования, которая сложилась в 1992–1998 гг., обычно отмечаютсовмещение выполнения функций регулирования, прогнозирования и контроля однимии теми же органами. Для ее усовершенствования предлагают в состав системывключить следующие органы:Комитет прогнозирования, которыйдолжен обобщать информацию всех министерств и ведомств, региональных и местныхвластей, предприятий и профсоюзов и на ее основе формировать прогнозысоциально-экономического развития. Комитет должен иметь общегосударственный, тоесть федерально-региональный статус.Казначейство, которое должноисполнять федеральный, региональные и местные бюджеты, иметьобщегосударственный статус.Налоговая служба и фондыуправления государственным имуществом, которые должны иметьобщегосударственный статус и вместе с федеральными таможенными органамиучаствовать в разработке соответствующих доходных разделов бюджета.Государственный комитет по статистике, который должен отвечать за мониторинг хода выполненияиндикативного плана и оценку его результатов.Центральный банк, которыйдолжен участвовать в разработке и отвечать за исполнение раздела «Развитиекредитно-денежной и валютной системы» индикативного планасоциально-экономического развития.Министерство финансов, котороедолжно отвечать за подготовку и исполнение консолидированного бюджета,привлечение, обслуживание и погашение госзаймов, выработку и проведениефинансовой политики государства, осуществлять регулирование корпоративныхфинансов, бухгалтерского учета, контроль над аудиторами и аудиторскими фирмами,лицензирование финансовой деятельности. Все финансовые операции министерстводолжно проводить через Государственное казначейство.Министерство экономики, котороедолжно отвечать за индикативное планирование в целом, а также:– разрабатывать в составе плана социально-экономического развитияразделы по комплексным мерам государственного регулирования экономикинормативного и административного характера;– осуществлять методическое руководство и координацию работ поподготовке индикативных планов социально-экономического развития;– рассматривать совместно с соответствующими федеральными органамиисполнительной власти, территориальными плановыми органами, профессиональнымисоюзами и объединениями предпринимателей представленные ими материалы иобеспечивать согласованность предлагаемых мер регулирования экономики, ихсоответствие общему курсу экономической политики.Эволюция форм индикативного планированияИсторически первой формой индикативного планирования стала конъюнктурнаяформа, связанная с усилением влияния бюджета на темпы и пропорцииэкономического роста. Структурная перестройка экономики в развитых странах вовторой половине XX в. вызвала необходимость согласования бюджетов споказателями народнохозяйственных прогнозов, на которых основывались оценкиналоговых поступлений. Это привело к разработке среднесрочных и долгосрочныхпрогнозов.Примерами могут служить «Десятилетний план удвоения национальногодохода «на 1961–1970 гг. в Японии, план под названием «Выбор путейэкономического роста» на 1976–1985 гг. в Канаде, Прогноз Министерстватруда на 1986–1995 гг. в США. В 60-е годы во многих странах с рыночнойэкономикой начали создавать специальные плановые органы. Во Франции был созданГенеральный комиссариат по планированию, в Канаде – Экономический совет, вЯпонии – Экономический консультативный совет.Вовлечение в систему индикативных планов частных предприятий итерриториальных властей с использованием налоговых льгот, льготных кредитов,государственных программ и иных мер в рамках структурной политики породило структурнуюформу индикативного планирования.Структурную форму индикативного планирования успешно использовалив Японии. На ее основе был разработан первый план комплексного территориально-отраслевогоразвития страны на 1960–1970 гг. Эта тенденция сохранялась в последующихпланах.Целенаправленные структурные изменения, включая развитиенаукоемких отраслей и территориальное размещение производства, оставалисьглавным направлением государственной экономической политики Японии четвертьвека. После либерализации в начале 80-х годов финансовой системы Япония неотказалась от проведения активной структурной долгосрочной политики. Вдействующем «Четвертом комплексном плане национального развития», рассчитанномна период до конца XX столетия, как и в трех предыдущих планах, сформулированы основныецели развития всех областей жизни страны.Главная цель японского планирования состоит в том, чтобы исходя изсуществующих проблем страны и необходимости обеспечения ее безопасностидобиться многополярности использования ее специфических возможностей.Достижение этой цели предполагает ликвидацию чрезмерной концентрации населения,хозяйства, административных функций государства в основных районах страны,многополярность развития территории в целях углубления связей между отдельнымирайонами, взаимодействия в международном масштабе.Эволюция к структурной форме планирования прослеживается воФранции. С начала 70-х годов «индикативный план рассматривается как плангосударства, производящего общественные блага, и метод координации действийзависящих от государственной политики доходов и расходов отраслевых ирегиональных подсистем экономики. Другими словами, обязательные и прогнозныеаспекты плана более четко разделены».Под влиянием кризиса развития 70–80-х годов, который был связан сосменой доминирующих технологических укладов и углублением постиндустриальныхтенденций развития, индикативное планирование в развитых странахтрансформируется в стратегическую форму, для которой характернагибкость, необходимая при быстрых эволюционных изменениях в экономике. Встратегическом планировании по сравнению со структурным планированиемзначительно сократилась регламентация действий субъектов, сроков иколичественных показателей планирования.Во Франции идея стратегического планирования, суть которой – выборглавных приоритетов развития национальной экономики, впервые получилавоплощение в десятом индикативном плане на 1989–1992 гг. В этом плане былоустановлено шесть главных направлений развития: укрепление национальной валютыи обеспечение занятости, образование, научные исследования, социальная защитанаселения, обустройство территории, обновление государственных служб. Каждое изнаправлений получило статус целевой государственной программы, обеспеченнойсистемой финансирования.Американские власти определяют индикативное стратегическоепланирование как «поиск новых решений для достижения успешной конкуренции,развития всестороннего сотрудничества, максимального содействия продуктивностиэкономической политики, основанной на полном доверии и финансовой поддержкештатных и местных властей».В 80–90-х годах масштабы структурного индикативного планирования вразвитых странах стали быстро сокращаться. Это было обусловлено недостаточнойгибкостью сложившейся формы структурного планирования. Кроме того, структурноепланирование в известной мере способствовало развитию лоббирования интересовстарых сокращающихся отраслей и неэффективно работающих государственныхпредприятий.Финансовые кризисы второй половины 90-х годов показали, чтоусиление роли рыночных механизмов по мере интернационализации рынковувеличивает проблемы национальных кредитно-финансовых систем. В связи с этимусиливается необходимость координации действий хозяйствующих субъектов нетолько на национальном, но и на международном уровне. Поэтому многие экономистыпрогнозируют усиление роли планирования экономики развитых стран в ближайшейперспективе.Эволюция форм индикативного планирования от «конъюнктурной» к «структурной»,а затем к «стратегической» в развитых странах заняла несколько десятилетий. ВРоссийской Федерации пока используются отдельные элементы, обычно входящие вконъюнктурную, структурную и стратегическую формы планирования. Термин«индикативное планирование» в законодательстве пока не используется. Прогнозированиеи планирование в различных сферах деятельности государства и государственногорегулирования пока не объединены в общую систему.Меры государственного воздействия на социально-экономическое развитиемогут осуществляться вне системы индикативного планирования, но они несравнимоболее эффективны в системе индикативного планирования.Многие экономисты считают, что формирование системы индикативногопланирования в структурной форме представляется остро необходимым направлениемразвития хозяйственного механизма. Но они допускают возможность перехода клиберальной, стратегической форме индикативного планирования лишь послепреодоления экономического кризиса и завершения периода технологической и институциональноймодернизации, российской экономики.Однако, как известно, именно в условиях кризиса и быстрыхструктурных изменений многие страны были вынуждены отказываться отнеповоротливых, негибких систем и процедур структурного планирования. Наиболееэффективными оказались методы стратегического управления. Гибкостьстратегического управления, принципы которого – невысокий уровень регламентациии незамедлительное принятие решений в ответ на возникающие опасности ивыявляющиеся возможности, диктует необходимость использовать в российскихусловиях стратегическую форму индикативного планирования, в рамках которойцелесообразно применять и элементы структурного планирования.
2dip.su
