Оглавление
1. Проблема государственного устройства РСФСР в составе СССР……….…7
4. Пост конституционный договорной процесс……………………………….25
5. Проблема «правового поля» и перспективы развития России как федерации………………………………………………………………………...30
6.Заключение……………………………………………………………………..35
7.Список использованных источников………………………………………...38
Обретение Россией суверенитета в обстановке распада СССР поставило перед страной немало острых и неотложных проблем. Некоторые из них приходилось и приходится решать как бы заново, с «белого листа», за другими (и таких, пожалуй, большинство) — вереница уже имевших место попыток разрешения в иных исторических условиях. Задачу достижения надежной и эффективной управляемости страны, раскинувшейся на огромных пространствах с многомиллионным населением, говорящим на разных языках и поклоняющимся разным богам, можно отнести к числу перманентных, веками не сходивших с повестки дня. Далеко не все россияне отдают себе отчет в том, что в словах популярной песни «Широка страна моя родная» заключена не только естественная гордость патриотов своего Отечества, но и серьезная, многосторонняя и многоплановая проблема организации социальных сил и государственной управляемости России. Не случайно еще два века назад Николай Семенович Мордвинов — граф, администратор, академик, с 1802 год морской министр России, а позднее президент Вольного экономического общества, сторонник освобождения крестьян, человек прогрессивных взглядов и твердых убеждений – подал записку Александру I о нецелесообразности и даже опасности для управляемости страны ее дальнейшего расширения. Развернувшийся в 1825 году и чрезмерно затянувшийся династический кризис (весть о внезапной кончине Александра I шла из Таганрога в Петербург девять дней, а сообщение из Варшавы об отречении великого князя Константина еще восемь дней) воочию продемонстрировал: безбрежность российских просторов способна спровоцировать угрозу даже самому существованию самодержавного режима (восстание 14 декабря), до этого казавшегося непоколебимым.
В контексте длительной борьбы двух течений государственной мысли и государственной практики России на протяжении большей части XIX века — борьбы сторонников и противников территориального расширения, чреватого потерей центральной властью рычагов управления империей — в ином свете предстает и акция продажи русским правительством в 1867 году Соединенным Штатам Америки Аляски — по сей день самого крупного по территории североамериканского штата. Канцлер А. М. Горчаков, проводя в жизнь это решение, руководствовался вполне рациональной дилеммой: или иллюзорно удерживать в руках империи огромную территорию, заведомо не поддающуюся не только эффективному управлению, но и элементарной подконтрольности, или установить мирные, добрососедские отношения с бурно растущим молодым государством — США, только что пережившим свою Гражданскую войну.
Историей снят с повестки дня вопрос о том, расширяться ли нашему государству в своих территориальных пределах или остановиться на достигнутом. Принцип незыблемости границ, территориальной целостности сложившихся к настоящему моменту пределов Отечества сомнению и пересмотру не подлежит. Но остается, приобретая особую остроту и актуальность, другая проблема: задача повышения уровня, совершенствования качества, надежности управляемости Россией — многонациональной державой мирового масштаба. Значение исторического опыта в его полноте и многообразии позволяет выделить ту совокупность первостепенных аспектов и моментов, учет которых требуется сегодня и неизбежно потребуется завтра в ходе решения этой долговременной задачи.
Сложившаяся под воздействием целого комплекса географических и исторических условий, а также порожденной ими специфики национальной ментальное унитарная система государственного устройства и управления, суперфункции централизованного государственного начала создали нашу великую державу, чтобы затем на долгие годы, столетия стать кандалами, мешающими ее дальнейшему развитию.
Идеи федерализма, регионального самоуправления обозначились на российской почве достаточно давно. Но они долго не могли реализовать себя в силу господства традиционной системы унитаризма, сформировавшейся в недрах самодержавного строя и воспринятой по наследству режимом советским. И сегодня, когда отечественный федерализм наконец-то не только легитимизирован на конституционном уровне, но и становится реальной основой практики государственного строительства, давление вековых традиций прошлого все еще дает о себе знать, вызывая к жизни своеобразный управленческий парадокс. Суть его можно выразить в следующем: масштабность страны (в широком смысле слова), с одной стороны, рождала и питала потребность в повышенной централизации управленческих структур, с другой же — приводила к зависимости центральной власти от местной. По существу вся история модернизации административно-территориального устройства России сводится к попыткам так или иначе разрешить это противоречие. Долговременный поиск оптимального варианта выхода из данной ситуации порождал практику своеобразных «управленческих качелей», когда на одном историческом этапе реализовывала себя формула «сильный центр — слабые регионы» (как это было в условиях советской действительности), чтобы потом резко смениться на свою противоположность, воплощенную в модели «слабый центр — сильные регионы» с последующей тенденцией к возвращению в исходное состояние. Реальные возможности (как объективные, так и субъективные) проведения в жизнь оптимального варианта — «сильный центр — сильные регионы» — стали формироваться лишь в последние годы.
Исторический опыт административно-территориального устройства позволяет выделить и сильные, и слабые стороны широко практиковавшихся двух вариантов подхода к решению проблемы: «сверху-вниз» и «снизу-вверх». Единение страны, осуществляемое за счет диктата, идущего сверху, способно дать временный эффект (особенно в кризисные, переходные эпохи), чтобы затем привести государство к состоянию бюрократического застоя. Путь «снизу-вверх» раскрывает простор инициативе и самостоятельности в строительстве новых форм государственной жизни, но, не будучи подкрепленным исходящим из центра интегрирующим началом, чреват потерей слаженности и эффективности действия механизма государственности в целом.
Суть проблемы в данном случае состоит в том, чтобы найти оптимальное сочетание двух подходов, не упуская из виду необходимости их постоянной «притирки», снятия неизбежно возникающих в ходе такого «встречного движения» противоречий и конфликтов.
Обращает на себя внимание в этой связи опробованный еще в XVIII веке и отработанный позднее механизм подобного сочетания за счет усиления власти центра путем унификации системы управления на местах, с одной стороны, с одновременным перераспределением конкретных властных полномочий центра и регионов в пользу последних. Задачи обеспечения безопасности страны и сходные с этим функции замыкались на центральных органах власти, в то время как провинция и особенно окраины получали права прямого управления с элементами самоуправления на низшем уровне. Поиски баланса между центром и регионами шли на путях возможно более четкого разделения их функций и усложнения, повышения эффективности форм контроля первого за повседневной деятельностью вторых. Искусство определения и поддержания оптимальной меры в соотношении начал централизма и региональной самостоятельности приобрело чрезвычайно важное значение на тех этапах эволюции отечественной государственности, когда о внедрении начал федерализма не могло быть и речи. Ибо наша история дает примеры того, когда причиной распада государства становится, в одних случаях, чрезмерная жестокость унитаристского режима, в других же, напротив, резкое ослабление начал централизма.
Внимательного подхода к себе, с позиций уроков исторического опыта, требует проблема соотношения территориального и ведомственного принципов в ходе реформирования начал государственного управления страной. Попытки резкого, однозначного перенесения центра тяжести от одного из этих принципов к другому не давали, в результате, должного эффекта. Родоначальник министерской реформы начала XIX века М. М. Сперанский, как помним, весьма критично оценил ее результаты, заявив, что в итоге Россией стали править министры. Серьезными негативными последствиями обернулась новация Н. С. Хрущева в плане учреждения совнархозов и перемещения эпицентра управления экономикой на этот раз в регионы. Впоследствии отмененный, эксперимент этот поспособствовал дезорганизации экономической
жизни союзного государства, дав мощный дополнительный толчок оформлению и усилению политического веса сепаратистки настроенной национальной и региональной элиты, решившей впоследствии судьбу СССР.
В данной работе подробно рассматривается последнее десятилетие XX века, когда после распада СССР возникла проблема формирования новой системы управления, призванной обеспечить единство и территориальную целостность России, ее национальную безопасность, динамизм государственного и общественного процесса в контексте глобальных трансформаций в мире.
Проблема государственного устройства РСФСР в составе СССР.
Если главнейшей задачей руководства СССР на последнем этапе его существования было сохранение единого государства или хотя бы союза государств на его территории в любой форме, то лидерам РСФСР пришлось одновременно решать две по существу равнозначные задачи: Россию надо было сделать, наряду с другими республиками, субъектом федерации в рамках СССР и создать федерацию на ее собственной территории.
Присущий Российской империи унитаризм стараниями власть предержащих сохранялся на ее просторах в течение всего советского периода. О наличии в ее названии прилагательного «федеративная» по-настоящему вспомнили лишь в конце 80-х годов XX века. В условиях надвигающегося распада СССР Россия могла бы, и подождать с решением второго вопроса, но, думается, сам того не желая, союзный центр запустил процесс дезинтеграции и в ней. Еще не собирались съезды народных депутатов РСФСР, она еще не имела своего лидера, предложившего республикам «глотать» суверенитет, еще не было Декларации о суверенитете РСФСР, когда на первом Съезде народных депутатов СССР в конце мая 1989 года М. С. Горбачевым был поставлен вопрос о расширении прав союзных и автономных республик. В его развитие осенью того же года на пленуме ЦК КПСС, посвященном национальной политике партии, он заговорил о придании автономиям нового статуса, предложив переименовать их в союзные республики. В соответствии с решениями очередного Съезда народных депутатов СССР Верховный Совет СССР 26 апреля 1990 года принял закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», которым по существу выравнивался статус союзной и автономной республик1. Казалось бы, такое действие властей надо оценить только положительно — автономные республики наконец-то дождались обещанного им на заре советской власти! — однако руководство РСФСР оказалось в ситуации незавидной. Автономные республики, поименованные в этом законе государствами, получили право передавать свои полномочия СССР, минуя республики, в состав которых входили. Более того, все автономные образования, входящие в союзные республики, должны были строить свои отношения с последними на договорных началах. С одной стороны, это осложняло отношения российского центра со своими республиками, а с другой — ставило последние в преимущественное положение по сравнению с административно — территориальными образованиями, входившими в состав РСФСР, занимавшими более половины ее территории и имевшими зачастую больший экономический потенциал. На общесоюзном уровне были приняты и другие акты, подталкивающие автономии к дезинтеграции.
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного СоветаСССР.
1990. № 19. Ст. 329.
Вышеперечисленные коллизии стали поводом для дискуссии об ущербности административно-территориального деления России, о месте в нем национального вопроса — действительно, границы автономных республик, созданных по национальному принципу, не отражали реального расселения народов. Появились проекты: губернизацииРСФСР; отмены существующих границ с последующими референдумами по регионам с вопросом о том, в какой республике вы хотели бы жить, после проведения которых должно было состояться переселение народов; уменьшения территории некоторых республик за счет выделения их частей с нетитульной нацией; сокращения числа российских областей и т. п.2 Оценка этих проектов, хотя бы в силу их нереальности (например, проекта, связанного с переселением народов), очевидна, но в оправдание их авторов следует сказать, что возникли они в ситуации чрезвычайной.
В декабре 1990 года на Внеочередном (втором) Съезде народных депутатов РСФСР Б. Н. Ельцин поставил вопрос о государственном устройстве России. Заявив о том, что идет процесс определения статуса автономий, он сказал, что назрела «необходимость более четко определиться с тем, что представляют из себя края, области. Пришло, наконец, время определить статус народов, не имеющих своих национальных образований, тем более что в их числе оказался и русский народ, давший имя республике. Государственное устройство России должно максимально точно отражать ее особенности, многообразие и масштабы»3 .
Такой постановкой проблемы лидер России, вольно или невольно, инициировал дискуссию, продолжающуюся и поныне, о создании на ее территории русской республики и одновременно подталкивал процесс государственного строительства в сторону актуализации именно национального вопроса. В последнем случае это была стратегическая ошибка. Во-первых, подходил к концу по существу беспрецедентный и неудачный эксперимент «национально-государственного строительства» в СССР (перенесенный позднее в Чехословакию и Югославию), во-вторых, в условиях либерализации общественно-политической жизни в СССР во второй половине80-х годов региональная партийная элита почувствовала себя
1 Федерализм власти и власть федерализма.М., 1997.С. 31.
2 См.: Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего
70-летия. М., 1992. С. 389-390, 521.
3 Там же. С. 405.
полноправным участником политического процесса в масштабах всего государства. В национальных республиках, припомнив все прегрешения центральных властей, из массы проблем на первый план она поставила вопрос национальный, хотя в действительности нарушение прав национальных образований в России было всегда вторичным в сравнении с нарушением прав человека вообще. Региональной национальной элите удалось найти поддержку у части населения — постоянное пренебрежение правами человека породило разрушительную силу в форме этнического национализма и сепаратизма. Вслед за принятием Декларации о суверенитете РСФСР начался процесс суверенизации и на ее территории. Первой свою декларацию о суверенитете приняла 20 июля 1990 года Североосетинская АССР. Во второй половине 1990 — начале 1991 года из 31 автономии (16 АССР, 5 автономных областей, 10 автономных округов) 25 приняли решение о преобразовании своего статуса. 15 автономных республик приняли декларации о своем суверенитете, из 15 автономных областей и округов 8 приняли решения о преобразовании в автономные республики, а 2 — в автономные области1. Таким образом, еще до распада СССР такая проблема стала актуальной и для РСФСР. В то же время руководство СССР, прилагая все усилия для его сохранения, способствовало дальнейшему ее обострению. Так, в информации о начале работы подготовительного комитета по разработке нового союзного договора2 председатели Верховных советов бывших автономий были названы руководителями союзных республик. Некоторые из них при обсуждении вопроса о создании органов на переходный период (до принятия новой Конституции) на пятом Съезде народных депутатов СССР потребовали своего
представительства в них. В проекте Договора о Союзе Суверенных Государств3 — конфедеративном образовании, в Совете республик (органе ССГ) предусматривалось представительство республик РСФСР. С распадом СССР у России отпала проблема борьбы за собственный статус. Было покончено и с состоянием «средней матрешки», когда она, будучи государством и имея в своем составе государства, входила в третье государство.
1 Златопольский Д. Л. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы // Вестник Моск. ун-та. Серия XI. Право.1994. С. 4.
2 Была помещена в «Правде» 27 мая 1991 г.
3 Опубликован в московском вечернем выпуске «Известий» 25 ноября1991 г.
С восстановлением суверенитета (он был утрачен в 1922 году) перед руководством России со всей остротой встала проблема собственного территориального устройства. Думается, что унегобыл соблазн сохранения унитарного государства — с точки зрения управляемости эта форма предпочтительнее, но такой поворот событий был чреват непредсказуемыми последствиями. Был избран путь борьбы против превращения России в конфедерацию, поисков оптимальной модели государственного устройства. Выбор был невелик — если не унитарное государство, то федеративное. Сложность состояла в другом — Россия никогда не знала подлинной федерации и строить ее надо было в условиях системного кризиса, на фундаменте советского «национально-государственного строительства».
1 Первый Съезд народных депутатов РСФСР. 16 мая — 22 июня 1990 г. Стеногр. отчет. В 6 т. Т. 1. С. 569.
2 Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 13.
3 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 53—54. Там же. С. 54.
Как должен был реагировать на все это федеральный центр? А вариантов было не много: федеральная интервенция с целью возврата республик в лоно унитарного государства, апелляция к гражданам нетитульной национальности в национальных республиках, переговоры. Федеральная интервенция была бы нелегитимной, и условия для ее проведения были, мягко говоря, неподходящие, апелляция к гражданам нетитульных национальностей могла спровоцировать межнациональные столкновения, а они уже имели место. Оставались переговоры, но они обещали быть долгими, в то время как угроза распада страны была вполне осязаемой. Российское руководство посчитало, что в этой
_____________________________________________________________________
1 Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 18.
ситуации необходимо возобновить подготовку к подписанию Федеративного договора. Между публикацией его проекта (24 мая 1991 г.) и его подписанием прошло около года. Подписанный 31 марта 1992 года, одобренный постановлением шестого Съезда народных депутатов России, включенный в действующую тогда Конституцию, Федеративный договор состоял из трех договоров по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области и автономных округов. Некоторые из числа подписантов добились составления дополнительных протоколов к Федеративному договору, где за ними закреплялись дополнительные права. Оценки этого документа разнятся до сих пор. Одним он видится своего рода ширмой, за которой планировался возврат к модели унитарного государства, другие считают его уступкой слабого центра сильным республикам, третьи подчеркивают, что с его подписанием был заложен первый кирпич в фундамент реальной федерации. Наиболее верными, на мой взгляд, являются две последние точки зрения. Откуда в России в то время было взяться сильному центру — ведь его становление по существу происходило в условиях борьбы с другим центром; не способствовала его усилению и начавшаяся борьба между двумя ветвями власти в ней самой. Конечно, Договор не превратил Россию в федерацию. Это была попытка восстановить стабильность в отношениях между центром и территориями не «сверху», а на основе договоренностей с последними. В каждом из трех документов четко оговаривалась компетенция федеральных органов и совместная их компетенция с органами власти субъектов федерации (этот термин тогда еще не употреблялся), и формулировки типа «все вопросы, которые пожелают решить», «любые вопросы союзного значения» и им подобные в них отсутствовали, то есть перечень полномочий федерального центра был закрытым, предметы совместного ведения закреплены. Кроме того, вне этих двух перечней субъектам была гарантирована самостоятельность. Области, края, округа получили статус административно-территориальных и национально-территориальных автономий. Их советы, как органы представительной власти, получили право на собственное, гарантированное Конституцией, правовое регулирование, на участие в законотворческой деятельности федерального центра по предметам совместного с ним ведения. За этими территориями закреплялось право внешнеэкономических и внешнеполитических связей (при отсутствии противоречий с Конституцией Российской Федерации), статус федеральных ресурсов на их территории предполагалось определять по взаимной договоренности федерального центра и подписантов. Конституцией закреплялась гарантия обязательного согласования
действий центра с органами власти территории в случае изменения ее границ. Специалист по конституционному праву И. А. Умнова приводит целый ряд формулировок Федеративного договора, свидетельствующих о сохранении и элементов централизованного руководства, и неравенства между республиками и другими образованиями, входящими в состав Российской Федерации13 .
Последующая практика пошла еще дальше. Самостоятельность краев, областей, округов была ограничена регламентацией сверху многих их действий; главы исполнительной власти зачастую назначались Президентом; куда как ниже, чем у республик, был их статус в полномочиях по формированию судебной системы, в представительстве в федеральных органах. Зато республики по Федеративному договору получили статус суверенных и истолковали его как возможность и далее самостоятельно формировать свое правовое пространство, чем в ближайшее время и воспользовались. Они повели себя так, будто договором был создан новый союз государств, а не осуществлялось распределение власти по вертикали в уже существующем государстве. Подписание Федеративного договора на короткое время прервало процесс нарастания напряженности во взаимоотношениях центра и территорий. Как известно, он не был подписан представителями Татарстана и Чечено-Ингушетии. Более того, еще 21 марта 1992 года, несмотря на решение Конституционного суда Российской Федерации14, на территории Татарстана был проведен референдум, в ходе которого большинство принявших в нем участие одобрило статус республики как суверенного государства, субъекта международного права, строящего свои отношения с другими государствами, в том числе и с Российской Федерацией и республиками, на основе договоров. Фактически из-под контроля федеральных властей вышла Чечено-Ингушская республика и, как известно, с одной из ее частей несколько позднее конфликт перерос в многолетние военные действия.
И после подписания Федеративного договора ряд субъектов федерации продолжали включать в свои конституции, уставы и другие нормативно-правовые акты положения, противоречащие федеральной конституции. В нормативных актах одних республик появилось право на рецессию, другие заложили в них процедуру ратификации ими федеральных актов, третьи взяли на себя право объявлять военное положение и т. п. Больше всего таких положений казалось на правовом поле самых «суверенизированных» положений оказалось на правовом поле самых «суверенизированных» республик — Татарстана и Башкортостана, первыми откликнувшихся на призыв Ельцина взять столько суверенитета, сколько могут проглотить (призыв этот, был обусловлен желанием снизить накал претензий лидеров субъектов
13 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 65—70.
14 Конституционным судом рассматривались и другие нормативно-правовые акты Татарстана, и он признал большинство из них не соответствующими федеральной Конституции. См.: Конституционный Суд России: Справочник. Изд. 2-е.М., 1997. С. 118-120.
федерации к центру, остановить процесс воинственной суверенизации). Кроме того, ряд республик стал позволять себе необязательность по отношению к мероприятиям, проводимым федеральным центром, например в налоговой сфере. Рабочая группа созданного по их инициативе Совета глав республик всерьез обсуждала проект создания конфедерации. В случае принятия подготовленного ею закона Россия могла превратиться в «аморфное образование, в котором вместо государственной стабильности, основанной на праве, стала господствовать договорная система властеотношений временного характера»1. Период между подписанием Федеративного договора и принятием новой российской конституции А. Н. Аринин называет временем «кто — кого?»2. И действующая тогда конституция, и Федеративный договор оставляли неурегулированными целый ряд правовых коллизий: соотношение статусов субъектов, особенно составных, сложных; механизм разрешения споров между центром и ими вообще и по предметам совместного ведения в частности; приоритетность федерального законодательства и особенно конституции России; случаи применения федеральной интервенции и др. Именно поэтому в развитие Федеративного договора необходимо было принять целый ряд законов. Президиум Верховного Совета еще летом 1992 года принял план законопроектной работы, но в условиях противостояния двух ветвей власти, отнимавшего силы и время у них обеих, практически ничего сделано не было. В то же время продолжалась практика уступок республикам по целому ряду принципиальных вопросов, предоставление им льгот, дотаций и субсидий. Это не могло не раздражать лидеров других территорий. В ноябре 1992 года руководители 53 регионов создали Совет губернаторов, делегировав его председателя в Совет глав республик. В августе 1993 года к Президенту и Правительству обратились главы исполнительной и законодательной власти нескольких крупнейших регионов. Они потребовали прекратить отдельные переговоры с лидерами республик (в том числе и через Совет глав республик), аннулировать особые договоренности с ними по экономическим вопросам, принять экономические санкции в отношении «бюджетных сепаратистов», заложить в проект новой конституции «политико-экономическое равенство всех типов регионов России», «перейти от национально-государственного деления страны» к «государственно-территориальному», ввести единое название государственно-территориальной единицы «земля», аннулировать все три составляющих Федеративного договора3. Известно обращение за подписью 32-х председателей областных и краевых советов в Верховный Совет России («ультиматум 32-х») с требованием от правительства денег на уборку урожая,
_____________________________________________________________________
1 Российская газета. 1993. 5авг.
2 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 71.
3 Единая конституционная система Российской Федерации.М., 1994.С. 19.
закупку зерна, подготовку к зиме и повышение зарплаты бюджетникам. В противном случае они потребовали предоставления им права не перечислять средства в федеральный бюджет до полного погашения затрат1. Губернатор Красноярского края готовил иск к правительству в Высший Арбитражный суд с требованием возврата той части краевого бюджета, которая была потрачена на выполнение популистских решений президента и правительства2. Особое неудовольствие лидеров территорий вызывало неравенство их с республиками. В пылу борьбы за равноправие лидеры областей стали заявлять о том, что они не считают подписанный документ договором, так как договаривались не между собой, не с республиками и автономиями, а только с федеральным центром. Кроме того, считали они, каждая из трех групп субъектов подписывала свой договор, не зная, о чем договариваются с центром две другие. В этих заявлениях была известная доля лукавства — ведь проекты договоров обсуждались ими совместно, да и подписывались они не на конспиративных квартирах. На горизонте замаячил «парад суверенитетов» теперь уже областей. 1 июля 1993 года сессия Свердловского облсовета приняла решение о создании Уральской республики. Основанием для принятия такого решения стали результаты опроса населения, проведенного 25 апреля в день общероссийского референдума: 83 процента от участвовавших в голосовании и более 50 процентов списочного состава свердловчан высказались за уравнивание прав одной из 'богатейших по технико-экономическому потенциалу областей с правами республик3. Это позволило бы области иметь конституцию, парламент, политико-экономическую самостоятельность, внешнеэкономические связи и распоряжаться природными ресурсами, иметь такие же бюджетные права, как и республики в составе России. В октябре этого же года Свердловская область приняла Конституцию Уральской республики, которая, правда, реальной опасности для целостности России не представляла4. Вятка и Тула приняли конституции, Вологда заявила о своем суверенитете, о республиканском статусе заговорили в Приморском и Красноярском краях, ряде
областей… Как в свое время союзные республики в СССР, в Российской Федерации главным образом области — доноры заговорили о том, что их «объедают», стала дискутироваться проблема сецессии. Необходимо было найти согласованную со всеми субъектами федерации модель последней и механизм ее закрепления в Конституции, так как к середине 1993 года «Федеративный договор стали критиковать даже недавние его сторонники, считая, что он устарел.
_____________________________________________________________________
1 Единая конституционная система Российской Федерации.М., 1994. 26 авг.
2 Там же. 22 июля.
3 Российские вести. 1993. 13 июля.
4 Национальная политика России: история и современность. М., 1997. С. 408.
1 Советская Россия. 1993. 30 апр.
2 Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М„ 2000.
из сложнейших1. Под влиянием событий в стране положения четвертого раздела подверглись существенной эволюции. После подписания Федеративного договора и внесения его в действующую конституцию и всех поправок в нее в проекте был помещен перечень ныне существующих субъектов, но без автономных округов. Как видим, уже тогда определение статуса округов было головной болью авторов большинства проектов. Республики в этом варианте проекта Конституционной комиссии определялись как государства в составе Российской Федерации, остальные (края, области, автономная область и два города) назывались государственно-территориальными образованиями, обладающими идентичными с республиками правами (кроме права внешних сношений), несущими те же обязанности государственной власти. Таким образом, проект допускал различия в статусе субъектов.
Одновременно отдельными группами политических и общественных деятелей, представителями движений и партий в Администрации Президента также разрабатывались проекты новой конституции. В связи с тем, что они не оказали серьезного влияния на процесс, о них в последние годы вспоминают все реже. Так, в 1992 году в качестве инициативного документа появился проект рабочей группы под руководством С. М. Шахрая. Большинство его авторов работало в то время в Государственно-правовом управлении Президента, поэтому считается, что в нем была представлена точка зрения Б. Н. Ельцина. В этом проекте в разделе втором — «Государство» — провозглашалось, что государственное устройство России основано на принципах федерализма. Перечень субъектов был не вполне четким: не были поименованы города федерального значения, зато автономным округам было отведено место в составе краев и областей, что свидетельствовало о желании авторов проекта в будущей конституции закрепить двойной статус округов. Более конкретно, чем в действующей тогда конституции, были прописаны вопросы ведения Российской Федерации и вопросы совместного ее субъектами ведения. Тогда же, в 1992 году, был подготовлен проект Российского движения демократических реформ. Его авторами были весьма известные тогда, а некоторые и сейчас, специалисты в различных отраслях права — А. А. Собчак, Ю. X. Калмыков, С. А. Хохлов, С. С. Алексеев. Глава вторая проекта под названием «Российское государство» состояла из двух разделов — «Федерация» и «Устройство государства». Россия объявлялась федеративным государством, в состав которого входят республики, губернии и автономные национальные образования. Республики авторы проекта называют государственными образованиями, оформляющими (все вместе, несколько или в единственном числе) распределение полномочий с федеральным центром посредством
1 Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М„ 2000.
федеративных договоров и имеющими свои конституции. Предполагалось, что новая конституция (за исключением лишь положений о правах и свободах граждан) будет применяться после подписания этих договоров. Губернии именовались территориальными государственно — административными образованиями. Авторы проекта предполагали ввести в практику органические законы, которыми бы определялись статус, права и полномочия губерний, компетенция губернских органов власти, состав входящих в них административных единиц. Губерниям полагалось иметь уставы. В соответствии с этим проектом автономные национальные образования (в другом месте они названы сообществами) — автономные округа, национальные районы должны образовываться в составе республик и губерний на началах территориальной или этнической (национально-культурной) автономии. Их статус и права в зависимости от нахождения в республике или в губернии должны определяться федеративным договором или органическим законом соответственно. Что касается распределения властных полномочий по вертикали, а это одно из главных условий федеративной модели государственного устройства, то в анализируемом проекте дан только перечень вопросов ведения Российской Федерации. Далее отмечалось, что вне пределов этого перечня республики и губернии самостоятельны. При подписании федеративного договора между центром и республикой предполагалась возможность установления предметов совместного ведения по кругу вопросов, считающихся компетенцией республики. В отношении губерний такая коллизия не предусматривалась, говорилось лишь о «вверенных» им федеральным центром функциях. Вообще неравенство республик и губерний в проекте очевидно. Лишь об администрации губерний говорится, что они входят в систему исполнительной власти России. Лишь в случаях с республиками предусмотрена недопустимость принятия федеральным центром законов и иных нормативно-правовых актов по вопросам их ведения, лишь для республик предусмотрено было создание согласительных комиссий и возможность последующей передачи дела в Верховный суд при возникновении споров с федеральным центром и т. п. В проекте была обозначена необходимость наделения республик, губерний, автономных национальных сообществ, муниципальных образований бюджетными средствами и различными видами имущества. Проектов, именуемых проектами депутатов-коммунистов, было несколько. Первый появился в «Советской России» в ноябре 1990 года (проект группы депутатов «Коммунисты России»), затем были проекты депутата Ю. М. Слободкина (из-за явно выраженной направленности на реставрацию прежних реалий он широкому обсуждению не подвергался), несколько вариантов проекта КПРФ. При их сравнении вполне очевидной становится эволюция воззрений коммунистов на государственное устройство России. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, если сначала их проекты «исходили из непризнания наметившихся в России перемен, то последний вариант учитывает многие реформы, хотя и остается проектом Конституции советского социалистического государства»1. В последнем варианте проекта КПРФ (1993 г.) в разделе «Федеративное устройство» Россия именуется многонациональным федеративным государством. Республики, края, области, автономные округа и область, два города федерального значения называются входящими в Российскую Федерацию, территория которой объявляется целостной и неотчуждаемой, входящие в нее образования не вправе посягать на ее целостность. К проекту прилагались полные тексты Федеративного договора и протоколов к нему. В силу известных причин принятие новой конституции все время откладывалось, «штопали» старую. Верховный Совет принял очередной план работы над основным законом страны2, президент предложил свой проект, который в начале мая 1993 года был опубликован в ряде газет. В этом проекте Россия определялась федеративным государством, был дан конкретный ее состав. Включенные в его состав документы Федеративного договора, другие его положения давали преимущества республикам (они именовались государствами), объем их полномочий в законодательной сфере был шире в сравнении с другими субъектами, они наделялись собственностью и т. п. Положение о равноправии субъектов было внесено позднее, тогда же президент пытался привлечь на свою сторону лидеров «сильных» республик. В то же время в проекте весьма четко просматривалось стремление Ельцина создать подконтрольную ему вертикаль власти.
После опубликования этого проекта между президентской стороной и Конституционной комиссией пошло соревнование на опережение. Созванное по инициативе президента Конституционное совещание 12 июля 1993 года одобрило очередной проект, положенный в основу ныне действующей конституции. Два проекта — Конституционной комиссии и Конституционного совещания были направлены в регионы, лидеры которых в сложившихся обстоятельствах предпочитали не торопиться. После известных событий конца сентября — начала октября 1993 года возобновилась работа Конституционного совещания, в ходе которой было решено отказаться от включения в конституцию Федеративного договора, так как он ослабляет, а не укрепляет федерацию. Окончательный проект конституции был опубликован за месяц до ее принятия. Положения, затрагивающие государственное устройство России, по сравнению с предыдущим проектом не претерпели каких-либо изменений. Обсуждение проекта конституции вышло за пределы Российской Федерации. Сначала президентский проект, затем проект Конституционного совещания были представлены в Европейскую комиссию за демократию через право
1Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М„ 2000.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 19. Ст. 696.
(Венецианскую комиссию Совета Европы). Представитель России (судья Конституционного суда Н. В. Витрук) неоднократно информировал ее о развитии конституционного процесса в России, о ходе и результатах работы Конституционного совещания, его рабочих органов — Государственной и Общественной палат. Несколько членов Комиссии согласились прорецензировать присланные проекты, но окончательный текст заключения был утвержден на очередном пленарном заседании в мае 1994 года уже после принятия Конституции Российской Федерации на референдуме. В целом давалась положительная оценка этому документу, а в отношении главы третьей, посвященной федеративному устройству России, отмечалось, что ее положения соответствуют основным принципам федерализма. В то же время Комиссия отметила, что разграничение компетенции между центральной властью и субъектами федерации регламентировано недостаточно, что статьи (71 и 72), посвященные исключительной компетенции Российской Федерации и совместной ее с субъектами, в некоторой части противоречат друг другу. Вообще компетенция федерального центра показалась Комиссии слишком большой по объему, а отсутствие статьи о компетенции субъектов вызвало ее членов сожаление. К недостаткам российской модели государственного устройства были отнесены также: большое число субъектов федерации, различие в их статусе, наличие сложносоставных субъектов1. На Конституционном совещании в очередной раз было предложено передать проект Конституции на отзыв в субъекты федерации. Однако в условиях их противостояния с центром процедура могла затянуться на неопределенное время, политический же кризис в стране требовал ее принятия в сжатые сроки. В том, что руководство страны пошло на референдум, был определенный риск. Думается, что это был один из оптимальнейших выходов в сложившейся ситуации на тот момент. По разным данным, население от 17 до 31 (из 87) субъекта конституцию не поддержали, в Татарстане и Чечне референдум не состоялся2. Тем не менее, большинство населения России поддержало конституцию. Отметим, что такого рода акт посредством референдума принимался в стране впервые. С. Д. Валентей считает, что поддержка конституции на референдуме в значительной степени была поддержкой идей федерализма, осознанием большинством граждан России необходимости федеративного ее устройства3. Скорее всего, это именно так. Конституция не сделала Россию в одночасье федерацией. Хотя на юридическом уровне _____________________________________________________________________
1 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы.
Справочный том. М., 1996. С. 97.
2Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма.
М., 1998. С. 75—76.
3Валентен С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. С. 73.
произошло оформление последней, все-таки это был только следующий шаг после Федеративного договора на пути формирования основ реального федерализма. В административно-территориальном делении страны были сохранены реалии, заложенные еще до октября 1917 года (границы областей) или в 20-х годахXX века (границы республик). Действительно, границы республик отражают в большинстве случаев политическую конъюнктуру тех лет, потребности экономического развития созданных тогда автономных образований. Конституция, таким образом, закрепила сложившееся к этому времени деление Российского государства. Вполне естественно, конституция в положениях, касающихся устройства государства, не могла не нести отпечаток объективных и субъективных трудностей, сложившихся к этому времени в России в результате ее многовековой истории: огромные размеры территории; неравномерное развитие регионов, усугубившееся с началом перехода к рыночным отношениям; специфика природно-климатических ресурсов каждого из них; этническое многообразие дисперсно расселенных народов; различия в культуре и конфессиональной принадлежности; ментальность всего населения и отдельных его групп; кризисное состояние различных сфер жизни общества; сочетание национальной и территориальной моделей в административном делении и многое другое. В большинстве случаев пишущие о конституции, даже из числа ее непримиримых оппонентов, отмечают, что она приостановила дезинтеграционные процессы в стране, за исключением, правда, Чечни. Зачастую ставится вопрос о том, а почему Россия не развалилась вслед за СССР? Причин здесь много, назовем, на наш взгляд, наиболее существенные. Несмотря на большую напряженность в отношениях между центром и территориями, кризисные ситуации решались в основном политическими методами. Жесткий в отношениях с руководством СССР и российским парламентом президент России шел на переговоры с лидерами территорий и даже на уступки им, за что был критикуем со всех сторон. Лидеры территорий, претендующих на особое дистанцирование от федерального центра, спустя некоторое время после распада СССР не обнаружили никаких социальных и экономических улучшений параметров жизни в бывших его республиках. Эта тенденция обозначилась лишь во второй половине 90-х годов, и то только в республиках Прибалтики. В остальных же республиках все было наоборот. Определенное значение имело и срединное положение большинства так называемых сепаратистов, срединное положение самой Российской Федерации в рамках бывшего СССР. Сыграло свою роль и вековое совместное проживание сложившейся в России общности населения. Конституция провозгласила: единство государственного суверенитета, системы государственной власти, гражданства и целостность России; равноправие перед центром и друг с другом
составляющих ее территорий, назвав их всех субъектами федерации, исключив из названия республик прилагательное «суверенные»; собственную и федеральных законов приоритетность над нормативными правовыми актами субъектов. Она объявила единство денежной единицы, общие для всех субъектов принципы налогообложения и сборов, закрепила закрытые перечни предметов ведения и полномочий как федерального центра, так и его совместных ведения и полномочий с субъектами федерации, вне которых все без исключения субъекты становились обладателями всей полноты власти на собственной территории. В последнем случае центр не вправе вмешиваться в компетенцию субъекта. Наряду с республиками все остальные субъекты получили право принятия законов, самостоятельного определения системы органов власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов власти в стране. Их законодательные органы власти получили право законодательной инициативы, в том числе и по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации. Объявив право субъектов федерации иметь свою территорию, конституция отказала им в праве установления таможенных границ, пошлин, сборов, любых препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств. Заявив о равенстве субъектов, конституция сохранила деление их на государства, национально-территориальные и административно-территориальные образования. Более того, она закрепила шесть разновидностей субъектов — от республики до автономного округа. Последние, за исключением Чукотского, являются частью более крупных образований. В отличие от других субъектов республики получили право устанавливать свои государственные языки и т. п. В преимущественном положении на практике оказалась Москва. Все это свидетельствовало о сохранении асимметричности федерации, не имеющей прецедента в мире. В этом нет вины авторов конституции. Здесь имеет место наследство, доставшееся России от «советского социалистического федерализма», когда в государственную практику были введены принципы, не совместимые с подлинным федерализмом — создание республик по национальному признаку и объявление их не просто государствами, а суверенными государствами. Лишь в условиях гласности ученые, в первую очередь правоведы, стали задаваться вопросом: что же это за государство, которое входит в другое государство, и как именовать в таком случае каждое из
них? Кроме того, во времена «советского социалистического федерализма» государственно-партийная идеологическая машина всеми возможными способами внедряла в общественное сознание, наряду с общегражданским, национальное мировоззрение, ввела в политическую практику понятия, которые сейчас вызывают ожесточенную критику со всех сторон, за исключением, может быть, непримиримых националистов: коренное и некоренное население, титульная нация и т. п. Все, без исключения, пишущие о проблеме федерализма в России подчеркивают ненормальность сложившегося положения вещей и предлагают разные варианты решения проблемы. Один из них состоит в том, что предлагается срочная губернизация страны, отказ от национального принципа в построении государства. В ее защиту выступали В.В. Жириновский, Г. X. Попов, С. М. Шахрай и другие. Яростными ее противниками являются не только лидеры национальных республик, но и некоторые ученые. Так, например, Р. Г. Абдулатипов считает, что переход к исключительно административно-территориальному принципу построения государства станет проявлением национал-шовинизма1. К этой точке зрения вольно или невольно присоединяются и те, кто ратует за создание на территории Российской Федерации русской республики, хотя и без таковой русские, составляя 83 процента от общей численности населения, уже являются титульной нацией. Таким образом, второй вариант состоит в сохранении или усугублении сложившегося положения вещей. Главным, на наш взгляд, должен быть вопрос о разделении власти по вертикали, а не концентрация внимания на национальной проблематике. Государство — не этнический институт, национальная принадлежность — не политический и не территориальный атрибут. В российских условиях мононациональные образования возможны либо путем изгнания нетитульных наций, либо путем ущемления прав последних. К тому же республик со значительным преобладанием национальности, именем которой они названы, немного — Осетия, Тыва, Чечня, Чувашия. С ростом экономических показателей, продвижением по пути демократических преобразований интерес к национальной проблематике в политической жизни сойдет на нет. Формула «республика как форма самоопределения титульной нации» постепенно трансформируется в другую, например «республика как форма обеспечения интересов народов, ее населяющих», затем, возможно, в России сформируется наднациональная общность — российская нация (ведь привыкли же народы страны к термину «россияне», хотя первоначально он был объектом упражнений эстрадных шутников). Пока же подавляющее большинство исследователей предлагают не торопить события искусственно. Это третий вариант возможных преобразований в этой области. Почти все исследователи едины в том, что проблема управляемости напрямую зависит от размеров государства, числа субъектов федерации. Из 24-х федеративных государств в мире именно в России самое большое их число. Имеется даже точка зрения, что у такой федерации не может быть будущего. Предлагаются разные варианты их сокращения. Представляются наиболее оптимальными предложения И. А. Умновой, которые отстаиваются ею около десяти лет2. На первом этапе она предлагает все субъекты федерации сделать республиками. По ее мнению, это значительно лучше, чем «опускание» республик до уровня губернии, так как _____________________________________________________________________
1Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996. С. 92.
2 Российская газета. 1993. 26 авг.; Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8—9;
УмноваИ. А. Конституционные основы современного российского федерализма.
М., 1998. С. 96—97;
произойдет «поднятие статуса» последних. К тому же слово «республика»
субъектам «роднее» — они были в СССР, РСФСР, существуют и в пост советской России. Как отмечалось выше, области стремились к этому статусу Согласившись с этим, оговоримся, что и в этом случае следует перестать именовать республики государствами. Следующий этап, по мнению этого автора, — укрупнение республик, тем более что статья 66-я Конституции, хоть и не впрямую, предоставляет им такое право. Укрупнению должен предшествовать референдум на объединяющихся территориях. Не исключено, что возможному в будущем объединению субъектов федерации будут способствовать уже существующие ассоциации экономического взаимодействия — «Большая Волга», «Сибирское соглашение» и другие, федеральные округа, созданные в 2000 году, хотя в первом своем послании Федеральному Собранию России президент В. В. Путин особо подчеркнул, что образованы они не с целью укрупнения субъектов, а с целью укрепления президентских структур. Наибольшую озабоченность аналитиков, как и прежде, вызывают автономные округа, в большинстве случаев населенные малочисленными народами, да еще и дотационные. Почти все они входят в состав других субъектов федерации, что постоянно вызывает напряжение во взаимоотношениях их друг с другом, доходящее до обращения в Конституционный суд. Весьма сложно складывались и складываются отношения, например, в Тюменской области. Некоторые субъекты выходом из положения посчитали разного рода договоренности, примером которых можно считать Пермско-Коми-Пермяцкий договор о разграничении предметов ведения и полномочий, подписанный двумя субъектами федерации в декабре 1992 года1. Положить конец конфликтам в сложносоставных субъектах федерации мог бы специальный закон, регулирующий правоотношения внутри них. Однако закон «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами» обсуждается в палатах Федерального Собрания Российской Федерации с 1996 года — уже несколько раз имела место ротация членов согласительной комиссии, но он не принят до сих пор. Здесь, наверное, следует согласиться с М. В. Золотаревой, предлагающей упразднить автономные округа «титульной нации» небольших народностей, находящихся в меньшинстве в общей массе населения этой территории. Действительно, зачастую государственность для них является непосильным бременем. Народностям этим скорее всего нужны не дополнительные государственные структуры (наличие государственности никак не повлияло на весьма заметную тенденцию к их вымиранию), а эффективная социальная политика2. Наверное, и в этом случае без референдумов, длительных переговоров не обойтись.
_____________________________________________________________________
1 Межэтнический мир Прикамья: Опыт экономической деятельности Администрации Пермской области. Т. 1. М., 1996.
2Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 153.
Постконституционный договорной процесс.
Изъяв Федеративный договор из текста Конституции, ее авторы на отмену его не пошли. Они ввели в целый ряд конституционных статей положения о ее приоритетности над Договором и сохранении действия последнего в части, ей не противоречащей. Россия не стала единственной в мире договорной федерацией — она является конституционной, хотя статья 11-я (часть 3) содержит положение, дающее право субъектам федерации заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между их органами государственной власти и аналогичными федеральными. органами. Думается, на присутствие этого положения в конституции повлияли, по меньшей мере, два обстоятельства. Наиболее важным из них является то, что при наличии сепаратистских тенденций в ряде субъектов федерации необходимо было более четкое разграничение прав и полномочий по вертикали, и в первую очередь по предметам совместного ведения с помощью договоров, соглашений, федеральных законов, тем более что конституция не могла и не должна была дать ответы на все вопросы, возникающие в этой сфере. Второе обстоятельство
было связано с Татарстаном. В свое время, как отмечалось выше, его лидеры не подписали Федеративный договор и на его территории не состоялся референдум по конституции. В центре России оказалась территория, представляющая собой своеобразное инородное тело.
Процесс подписания двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации начался через два месяца после принятия новой Конституции России. 15 февраля 1994 года был подписан договор с Татарстаном1. Он стал своеобразной развязкой продолжительного регионального конфликта. В то же время с подписанием договоров выяснение отношений между центром и субъектами постепенно стало перемещаться из сферы политической в сферу правовую.
В одном из своих интервью лидер Татарстана М. Шаймиев заявил, что этим договором был сделан первый шаг на пути к подлинной федерации. Конечно же, это не так – подписание этого и последующих договоров (к осени 2000 года из 89 субъектов договор с федеральным центром имели 682 ) уводило Россию от закрепленного конституцией принципа равноправия всех ее субъектов, углубляло несимметричность федерации. Договор с Чечней вообще был подписан с нарушением основных положений российской конституции. Налицо было смешение федеративного и конфедеративного принципов. Что же, руководство России не ведало, что творит? Конечно же, ведало – им преследовались как минимум три цели: сохранить целостность
1 Значительная часть договоров опубликована в сборнике: Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.
2 Известия. 2000. 5 сент.
страны, обеспечить себе поддержку региональных элит, продолжить практику разрешения конфликтов политическими методами. Действительно, первые договоры подписывались с наиболее сепаратистки настроенными республиками. Для субъектов же федерации основной целью договоров было закрепление за собой как можно большей части полномочий из перечня совместного их с центром ведения, части полномочий из перечня общероссийского ведения. Если анализировать двусторонние договоры, особенно заключенные с республиками в первые три года с начала договорного процесса, то можно обнаружить притязания их на самостоятельность во внешнеэкономической сфере, производстве продукции для экспорта, в управлении федеральной собственностью, в регулировании процессов миграции и т. п.
За договорами последовали соглашения между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов по урегулированию в области таможенного, банковского дела, о сотрудничестве в военной области. При этом договоры и соглашения заключались без учета интересов других регионов. В этом процессе лидерами были Татарстан и Башкортостан. Региональная элита продолжала диктовать свои условия федеральной бюрократии. В то же время расширение прав республик не сопровождалось увеличением их ответственности, ответственным за все оставался центр. В случае каких-либо неудач стрелы недовольства летели в его сторону, а ведь в свое время Б. Н. Ельцин, говоря о суверенитете, предлагал субъектам взять на себя и ответственность за положение дел на собственной территории37. По данным А. Н. Аринина, республики, например, «выторговали» себе право особого межбюджетного режима и пользовались им, перечисляя в федеральный бюджет крохи (от 0,5 до 30 процентов от собранных налогов38 ), а расплачивались за это налогоплательщики Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Нижегородской, Свердловской, Самарской и других областей. По существу такие республики, как Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия и некоторые другие, не принимали участия в финансировании депрессивных регионов, социальных программ, армии, фундаментальной науки, других федеральных программ. Сэкономленные за счет этого средства шли на финансирование собственной социальной сферы, положение в которой обстояло куда как лучше, нежели в регионах-донорах или в среднем по стране. Руководители этих республик такое положение вещей объясняли преимуществами суверенитета. И вновь лидеры других субъектов федерации
_____________________________________________________________________
37 Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего70-летия.
М., 1992. С. 381.
38 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 61.
(не республик) стали критически высказываться по поводу такого развития событий. Признали эту критику справедливой и федеральные власти39, хотя они понимали, что в сложившейся ситуации лишь децентрализация власти может спасти Россию. Кстати, М. С, Горбачев спустя десять лет после распада СССР сожалел, что в свое время не предпринял таких шагов40. Созданная в начале договорного процесса при Президенте России специальная Комиссия по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами осенью 1995 года ужесточила и унифицировала требования к проектам договоров: в них не должно было допускаться перераспределение предметов ведения федеральных органов государственной власти и совместного их ведения с органами власти субъектов, установленных конституцией, а также такое перераспределение полномочий, которое могло бы повлечь за собой нарушение территориальной целостности страны, изменение статуса субъекта, нарушение положения о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов. 12 марта 1996 года президент подписал указ «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации»41, в основу которого были положены разработанные комиссией требования. Указ замедлил процесс «суверенной приватизации» полномочий федерального центра, все чаще двусторонние договоры устанавливали лишь дополнительные полномочия по предметам совместного ведения в специфичной для конкретного субъекта федерации области. Только в июне 1999 года президент подписал в прямом смысле многострадальный закон (он обсуждался законодателями более пяти лет) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации», содержащий специальную главу «Порядок заключения договоров и соглашений» и определяющий важнейшие принципы, соблюдение которых позволяло бы обеспечить конституционность договорных форм, равноправие субъектов. Вслед за основным законом страны он подтверждал приоритетность международных норм, федеральных конституции и законодательства, регламентировал порядок разграничения
_____________________________________________________________________
39 Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. 17 февраля 1995 года.М.,1995. С. 22.
40 Известия. 2001. 10нояб.
41 СЗРФ. 1996, № 12. Ст. 1058.
предметов ведения и полномочий и, что особенно важно, определял механизм разрешения разногласий, возникающих коллизий при подготовке договоров. В нем было сформулировано требование привести ранее подписанные договоры в соответствие с Конституцией России. Закон позволял федеральным органам законодательной власти установить контроль над договорным процессом, но не отменял его в принципе. Кроме того, закон установил порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, но всех вопросов разделения власти по вертикали он не решал. Он не затрагивал таких проблем, как передача части властных полномочий местному самоуправлению, разграничение государственной собственности, не устанавливались в нем и правовые основы ответственности за уже поделенную власть и др.42 Скорее всего со временем двусторонние договоры будут заменены каким-то всеобъемлющим новым актом, о чем писали специалисты в середине 90-х годов минувшего века, осенью же 2000 года эта мысль стала высказываться уже государственными деятелями43, через год несколько регионов попросили расторгнуть или не продлять их договоры с центром44. 21 июня 2001 года В. В. Путин упразднил две комиссии (по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации и по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов) и создал при себе Комиссию (во главе с заместителем руководителя собственной Администрации Д. Н. Козаком)
по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, на которую было возложено: разработка и внесение предложений президенту по вопросам компетенции Комиссии; по договорному разграничению предметов ведения и полномочий; по соглашениям между Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов о разграничении полномочий и передаче осуществления части полномочий; оказание содействия в устранении возможных разногласий в процессе работы по приведению конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации, договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов в
43 Федерализм власти и власть федерализма.М., 1997. С. 4; Известия.
2000. 5 сент.
44 Известия. 2001. 23окт.
соответствие с Конституцией России и федеральными законами; подготовка предложений о применении Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 85). В федеральных округах предполагалось создание комиссий по подготовке соответствующих предложений президенту, самой же Комиссии при Президенте предлагалось до 1 июня 2002 года представить главе государства предложения по совершенствованию федерального законодательства по вышеперечисленным вопросам1. Руководство федеральных округов активно включилось в работу по выполнению этого указа президента — уже в сентябре 2001 года в его Администрацию поступило 10 «килограммов бумаг»2.
1 СЗ РФ. 2001. № 26.Ст. 2652.
2 Известия. 2001. 23 окт.
Проблема «правового поля»
и перспективы развития России как федерации
Головной болью федеральных властей в 90-х годах было противоречие регионального законодательства общероссийскому. Как отмечалось выше, до принятия новой конституции эту проблему создавали в основном республики, затем, получив разрешение на формирование собственной правовой базы, на путь принятия актов, противоречащих Основному закону России, стали другие субъекты федерации. В конечном итоге в их нормативных правовых актах разной юридической силы появились нормы, идущие вразрез не только с конституцией страны, но и с принципами федерализма: право выхода из Российской Федерации, введения гражданства, о верховенстве региональных законов, о владении воздушным пространством и т. п. Особый правовой беспредел царил в Калмыкии, где, в частности, без уведомления федеральных властей была создана оффшорная зона, что позволяло прокручивать капитал более двухсот коммерческих структур и банков, находящихся за пределами республики. По действующему в стране законодательству нормативные акты, в первую очередь по предметам совместного ведения, принятые в субъектах федерации, должны были поступать на экспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации, и с целью информации — в Администрацию Президента. Субъекты федерации вполне осознанно не спешили с этим — некоторые даже посчитали это для себя необязательным. Половина из числа присланных норм не соответствовала федеральным конституции и законодательству. Лишь в нескольких случаях Министерство юстиции довело дело до Конституционного суда1. У центра же не было иных возможностей влиять на законодательный процесс в регионах. Этой проблеме были посвящены парламентские слушания, проходившие в мае 1994 года, результатом которых стали рекомендации, сводившиеся к следующему: необходимо выработать и законодательно оформить механизм обеспечения соответствия законодательства субъектов федерации законодательству федеральному; новые федеральные законы должны обязательно учитывать закрепленные в конституции предметы совместного ведения центра и субъектов; государственную собственность необходимо поделить на федеральную и субъектов; необходимо отказаться от подписания двусторонних договоров с теми субъектами, где законодательство противоречит российской конституции; принять федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах федерации и о порядке подготовки законов по предметам совместного ведения; выработать механизм координации законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов власти субъектов. По рекомендациям этих слушаний началась публикация конституций и уставов
_____________________________________________________________________
1 Федерализм власти и власть федерализма.М., 1997. С. 39.
субъектов федерации1 .
В развитие положений конституции следовало принять не один десяток федеральных конституционных и федеральных законов, конкретизирующих заявленные в ней принципы федерализма: деление власти по вертикали и ответственность за нее, механизм осуществления предметов и полномочий совместного ведения, согласительных в случае конфликтных ситуаций процедур и т. п. Однако процесс принятия большинства из них затянулся до конца 90-х годов. В этом виноваты и федеральные, и региональные власти — первым не хватало силы и воли, вторых устраивала вольница. Закалившаяся в борьбе с федеральным центром, овладевшая политическими навыками, еще более окрепшая региональная бюрократия оформилась в кланы (в республиках — по национальному признаку), которые зачастую ставили свои интересы выше общероссийских; реальностью стали бартерные отношения между субъектами, введение таможенных и административных границ (для мигрантов) и даже выпуск собственных платежных средств. В конце 90-х годов в ряде субъектов федерации предпринимались попытки переподчинения им некоторых федеральных органов. Отметим, что неизжитые до конца сепаратистские настроения региональных элит до сих пор находят поддержку у части населения республик2 .
Выше уже приводились примеры многолетней волокиты с принятием двух важнейших законов, один из которых был все-таки принят. Из числа законов и других нормативных актов, имеющих отношение к проблеме федерализма, были приняты законы «О национально-культурной автономии», закрепивший ее как форму национально-культурного определения граждан (а не национально-территориального самоопределения), право добровольного объединения последних для решения исключительно вопросов культуры3, «О гарантиях коренных малочисленных народов Российской Федерации»4. В июне 1996 года указом президента была утверждена концепция национально-государственной политики, содержавшая специальный раздел «Совершенствование федеративных отношений». В нем констатировалось своеобразие российского федерализма, сочетающего территориальные и национальные начала, ставились задачи по укреплению государственности Российской Федерации и повышению самостоятельности ее субъектов, совершенствования механизма учета интересов последних, не только расширения их полномочий, но и усиления их ответственности за положение в стране в целом, разработке правовых механизмов реализации совместных с
1 Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С.115—118.
2 Россия федеративная: проблемы и перспективы. М., 2002. С. 41.
3 17 июня 1996 г. СЗРФ. 1996. № 25. Ст. 2065.
4 30 апреля 1999 г.СЗ РФ. 1999. № 18.Ст. 2208.
федеральным центром полномочий, совместной реализации федеральных и региональных программ1 .
К числу актов, развивающих положения конституции по вопросам государственного устройства, следует отнести также принятую летом 1998 года Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, но выполнению ее помешал разразившийся экономический кризис2. До В. В. Путина действенный механизм приведения законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральным, и в первую очередь с российской конституцией, отсутствовал. По его данным, если в 1998 году было две тысячи несоответствий регионального законодательства федеральному, то в 2000 году их уже насчитывалось шесть тысяч3. К числу первых шагов в этом направлении, предпринятых им после вступления в должность президента, относится создание федеральных округов и института полномочных представителей президента в них, одной из задач которых стало приведение законодательства субъектов в соответствие с законодательством федеральным4.Уже в первом своем послании Федеральному Собранию в июле 2000 года президент заговорил об институте федерального вмешательства5. Буквально через три недели он подписал закон, вносящий дополнения в закон 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части, касающейся ответственности органов власти субъектов за нарушение конституции и федерального законодательства. В соответствии с этим законом президент получил право после соответствующего предупреждения, обращения в суд, через принятие закона Государственной думой распустить законодательный орган субъекта, своим указом отрешить от должности высшее должностное лицо последнего56. По существу закон регламентировал процедуру федерального вмешательства в политическую практику субъекта федерации. Введение института полномочных представителей президента в федеральных округах, правовое обеспечение федерального вмешательства возымели действие — в субъектах началась активная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным: были внесены поправки в законы, конституции и уставы, дело дошло до принятия в некоторых республиках новых конституций. В следующем своем послании Федеральному Собранию президент вновь подчеркнул, что видит Россию исключительно федеративным государством, что период его «расползания» уже позади. В то же время он констатировал наличие больших
1 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. ЗОЮ.
2 СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.
3 Известия. 2000. 1 сент.
4 СЗ РФ. 2000. № 20.Ст. 2112.
5 См.: Российская газета. 2000. 11 июля.
6 Подписан Президентом 29 июля 2000 года. СЗРФ. 2000. № 31.Ст. 3205.
экономических и социальных потерь из-за отсутствия четкого разграничения полномочий между двумя уровнями власти, отсутствия работоспособного механизма их взаимодействия. Для устранения такого положения он поставил следующие задачи: определить федеральными законами четкие полномочия центра и субъектов в рамках их совместной компетенции; навести порядок в межбюджетных отношениях, четко распределить ресурсы и налоговые поступления, обеспечить прозрачность субсидий и трансфертов; усилить экономическую базу местного самоуправления. Одновременно он предложил обратить особое внимание на высокодотационные субъекты, не исключив, что в отдельных случаях им может потребоваться процедура финансового управления1. Следует отметить, что задачи, поставленные президентом, не новы. На необходимость их решения обращало внимание большинство тех, кто писал о проблемах российского федерализма, принимал участие в их обсуждении. Первые шаги на пути их решения сделаны лишь сегодня. Так, во втором послании президента было обращено внимание на чрезвычайно болезненную для современной России проблему межбюджетных отношений. Действительно, в стране 89 неоднородных по многим показателям региональных бюджетных систем и около десяти тысяч бюджетов местных. Контраст между субъектами федерации, муниципальными образованиями по основным параметрам социально-экономического развития не имеет аналогов в мире, соотношение этих параметров иногда выглядит как 1:80. Проблема обострилась после августовского кризиса 1998 года, когда экономические позиции федерального центра ослабли, и регионы вновь стали отгораживаться от него и друг от друга. К середине 2000 года центру удалось овладеть ситуацией, а в августе следующего года правительство приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, в которой констатировалось неблагополучие в этой области, определялась стратегия, намечались конкретные мероприятия по упорядочению бюджетного устройства субъектов федерации, разграничению расходных, налоговых полномочий и доходных источников, организации финансовой помощи бюджетам других уровней и т. п.2 В декабре 2001 года президент подписал закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», в соответствии с которым после проведения предусмотренных им процедур (обращение к Российской Федерации, заключение договора, ратификация последнего, принятие федерального конституционного закона и т. п.) иностранное государство или его часть могут быть приняты в состав России. Процедура создания нового субъекта не менее сложна. Она предусматривает обращение к президенту с тщательным обоснованием предложения, референдумы в заинтересованных
1 Российская газета. 2001. 4апр.
2 СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.
тщательным обоснованием предложения, референдумы в заинтересованных субъектах. В случае неодобрения объединения хотя бы одним из субъектов референдум может быть проведен не ранее чем через год. В случае же одобрения новый субъект федерации может быть создан федеральным конституционным законом путем объединения двух и более субъектов федерации, граничащих между собой1. Как видим, закон открывает путь к сокращению числа субъектов федерации.
1 СЗ РФ, 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 4916.
Заключение
Таким образом, проблема государственного устройства волнует власть и научную общественность уже более десяти лет. Давались поручения коллективам, создавались и упразднялись комиссии, федеральные ведомства, проводились «круглые столы» и парламентские слушания, научные и научно-практические конференции, на которых звучали зачастую прямо противоположные оценки государственного устройства России в прошлом, рекомендации на будущее. По этой проблематике уже опубликованы десятки книг и статей. Почти всех их авторов объединяет мысль о том, что проблема государственного устройства России в настоящее время стоит чрезвычайно остро. Действительно, Россия как федерация молода, ее федерализм — переходный, он несет в себе черты советского опыта и новые, связанные с изменением политического строя. Известно, что любая переходная модель неустойчива, нужны большие усилия для ее укрепления. Реальная федерация возможна при условии осознания ее необходимости большинством граждан страны, в том числе ее руководством и региональными элитами. Хотя четкой взаимосвязи между федерацией и демократией, между унитарным государством и авторитаризмом нет (в мире масса примеров смешения этих форм), большинство специалистов и политиков федерацию и демократию предпочитают ставить рядом. Хотя российские, как, впрочем, и зарубежные, теоретики не договорились о том, что такое федерация и в чем ее преимущества, сторонников унитарной модели государственного устройства России становится все меньше, особенно после известных высказываний В. В. Путина на этот счет. Все меньше становится сторонников сохранения, наряду с территориальным, национального принципа построения федерации. Исключение здесь составляют лидеры национальных республик. Скорее всего в обозримом будущем они будут занимать именно такую позицию. Вряд ли они согласятся и с тем, что Россия должна стать государством русского народа с национально-территориальными автономиями для других народов и культурно-национальной автономией для национальных групп, расселенных дисперсно, как предлагают некоторые авторы1. Конечно же России нужно новое административное деление с учетом комплекса экономического, исторического, демографического, геополитического, природно-климатического и иных факторов, могущего обеспечить эффективное развитие конкретной территории, достойный уровень жизни не только ее населения, но и страны в целом. Встречаются высказывания, правда, с оговоркой на перспективу, что куда
1 Вдовин А. И., Зорин В. Ю., Никонов А. В. Русский народ в национальной политике XX в. М., 1998. С. 424—426.
важнее «сущностная сторона государства (какие интересы преобладают в деятельности государства), а не столько федеративное или унитарное его устройство», то есть важнее режим — средства и способы властвования, нежели государственное устройство1. Все пишущие о проблемах государственного устройства современной России едины в том, что число ее составляющих надо сокращать. В то же время большинство специалистов отмечают, что при решении проблем государственного устройства необходимы и осторожность, и постепенность. Введение федерализма в России любой ценой может отбросить ее далеко назад, поставит под угрозу то, что уже накоплено в этой области. Ведь уже приняты Конституция и несколько законов, конкретизирующих некоторые ее положения; субъектами федерации сформировано собственное правовое пространство, приведение которого в соответствие с федеральным законодательством подходит к концу; узаконена ответственность региональных властей за состояние дел на подведомственной им территории; установлен контроль за работой региональных органов и т. п. В настоящее время России нужна четкая государственная концепция развития федерализма2. В ее рамках необходимо осуществить более четкое распределение властных полномочий по вертикали власти. Оно должно быть таковым, чтобы федеральная власть решала общегосударственные вопросы (оборона, судопроизводство, энергетика и т. п.) и выполняла регулирующие и в строго очерченных пределах контролирующие функции, в ведении же субъектов федерации должны находиться вопросы организации жизни в регионе, которые, в свою очередь, должны быть частично переданы органам местного самоуправления. Последние же должны быть как минимум двухуровневыми и иметь не только обязанности, но и права, материальные и денежные ресурсы — в противном случае, как пишет Р. Г. Абдулатипов, статьи конституции, посвященные местному самоуправлению, будут и дальше представлять собой не что иное, как «фиговый листок». В то же время все три уровня власти просто обязаны согласовывать приоритеты в социальной и экономической сферах — политический диалог между центром и регионами необходимо дополнить экономическим. Крайне необходимо четкое распределение объектов собственности по трем уровням власти. Высказывается точка зрения о расширении федерального ее перечня3. Последнее, может быть, имеет смысл хотя бы для такого субъекта федерации, как Москва.
Особое внимание следует уделить механизму формирования и развития прозрачных бюджетных отношений, четкому разграничению полномочий по
1Раянов Ф. М. Федерализм — не самоцель // Власть. № 3. С. 71—73.
2 Об этом говорилось на одном из последних «круглых столов», посвященных модернизации российского федерализма. См.: Зотова 3. М. Власть и общество: проблемы взаимодействия. М., 2001. С. 72—73.
3 Валентен С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. С.119.
вертикали власти как по доходам, так и по расходам, чему должна способствовать соответствующая правовая база. Как это ни парадоксально, но в сегодняшней России сосуществуют одна из самых централизованных налоговых систем и одна из самых децентрализованных систем ведения бюджетных расходов, чем и обусловлен кризис бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, продолжающийся уже более десяти лет1. Все уровни власти должны взаимодействовать друг с другом и в равной мере нести ответственность и за доходную, и за расходную часть бюджета страны. Федерация нуждается в равномерном налогообложении, открытой информационной базе для расчета трансфертов, обоснованности и прозрачности дотаций. Пока, к сожалению, положение в этой области оставляет желать лучшего — источники доходов регионов, закрепленных за ними федеральным центром, непостоянны, львиная доля налогов и сборов идет в федеральный бюджет. И даже этот «баланс» нарушается обеими сторонами — регионы не перечисляют денег в центр, а он периодически меняет правила игры. Справедливости ради следует отметить, что отладка бюджетного механизма, например в США, заняла не одно десятилетие, и лишь последние 15-20 лет он функционирует относительно благополучно. Политика федерального центра должна строиться с учетом наличия в России крайне бедных регионов и быть направлена на их поддержку. В этом состоит одно из преимуществ федеративной модели государственного устройства, при которой равенство субъектов сочетается с индивидуальным подходом к каждому из них. До недавнего времени помощь оказывалась далеко не самым бедным регионам.
Перечень предложений можно было бы и продолжить. Более того, он будет пополняться и по мере постепенного строительства в России подлинной федерации, и в ходе дальнейшего ее совершенствования. Для воплощения в жизнь принципов федерализма, общепризнанных в мире и заявленных в действующей российской конституции, нужны эффективное рыночное хозяйство не только с частной собственностью, но и честным и прозрачным бизнесом; государственная власть, сильная настолько, чтобы в любую минуту прийти на помощь каждому конкретному человеку, четко работающий механизм правовой защиты — в конце концов, государство существует для обеспечения его благополучия; настоящее местное самоуправление, без которого невозможна разветвленная сеть институтов гражданского общества; соответствующая политическая культура, диалог общества и власти, без которого гражданское общество, по существу, не имеет смысла; осознание населением и лидерами государства через общенациональную идею, как универсальную систему ценностей, новой идентичности России.
1 Россия федеративная: проблемыи перспективы. М., 2002. С. 75.
Опыт становления и эволюции более двадцати существующих в современном мире федеративных государственных образований убедительно свидетельствует в пользу того, что прочная, стабильная, эффективно действующая федерация — это союз государственных структур, наделенных равными правами и добровольно взявших на себя равные (или сопоставимые) обязанности. Под данным углом зрения необходимо еще и еще раз трезво взвесить и оценить опыт становления молодой российской государственности. О том, что такого рода переоценка ценностей в настоящее время идет на всех этапах государственной власти, свидетельствует практика государственного строительства последних лет, в том числе связанная с воплощением в жизнь Указа Президента РФ от 13 мая 2000 года о создании института полномочных представителей главы государства в федеральных округах, указа, открывшего новый этап на пути от договорного федерализма к централизованному, важным условием существования которого должна стать ликвидация правового и фактического неравенства отдельных субъектов федерации. В ходе реализации данной тенденции следует воззвать к жизни, осмыслить и переосмыслить многие черты и проявления как позитивного, так и негативного опыта страны в сфере совершенствования своего административно-территориального устройства, опыта становления, эволюции, кризиса и разрушения различных типов и форм властвования. Признать, например, предпочтительность эволюционных методов решения встающих в данной сфере проблем, неэффективность имевших место в прошлом «институциональных революций», игнорирование предшествующего опыта. Найти формы и методы успешной борьбы с вековыми проявлениями инерционности в функционировании государственных структур, их громоздкости при дефиците профессионализма и исполнительной дисциплины, тяготения к бюрократическому застою и волоките. Выработать действенные средства преодоления традиций чрезмерной зависимости власти от личных качеств лидера, что подрывает стабильность и ставит под угрозу преемственность власти. Добиться окончательного разделения публичной власти и собственности.
Оценивая опыт последнего десятилетияXX века, учитывая все его плюсы и минусы, важно не забывать, что это — опыт кризисного развития, опыт переходного состояния общества. Упрочнение стабилизационных процессов и тенденций требует новых подходов и решений.
Первой известной нам реформой в плане становления отечественной государственности следует признать начинания княгини Ольги в регламентации размеров дани, изымаемой княжеской властью у зависимых от нее племен (угров), с установлением мест сбора этой дани (погостов). Характерно, что эти реформы середины Х века, ставшие ответом на жестокий урок, преподанный практикой начального этапа становления государственного строительства (смерть князя Игоря от рук древлян), по времени совпали с началом поиска мудрой правительницей новой идеологии, рассчитанной на объединение социальных сил молодого государства. Поиска, переданного по эстафете поколений княгиней Ольгой своему внуку Владимиру, крестившему Русь в 988 году. С тех пор вся история России свидетельствует, что государственное строительство неотделимо от идеологических процессов, связанных со становлением, развитием, кризисом и крахом тех или иных некогда цементировавших общество национальных идей. Обретение национальной идеи, адекватной потребностям современного этапа эволюции российского общества, — непременное условие придания нового смысла и масштаба намечающимся сегодня новациям в области государственного строительства.
Будущее России — в сильной государственности. Сила власти, однако, не сводится к ее авторитарности. Она базируется на ценностях гражданского общества, на примате права, на принципах социально ориентированной государственности. Только на этом пути и в этой борьбе мы вправе ожидать настоящих прозрений и прорывов как в настоящем, так и в длительной перспективе.
1.Конституция Российской Федерации. Официальный текст.
2. СЗРФ. 1996, № 12. Ст. 1058.
3. 30 апреля 1999 г.СЗ РФ. 1999. № 18.Ст. 2208.
4. СЗ РФ. 2000. № 20.Ст. 2112.
5. СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. ЗОЮ.
6. 17 июня 1996 г. СЗРФ. 1996. № 25. Ст. 2065.
7. СЗ РФ. 1999. № 26. Ст..3176.
8. СЗ РФ. 2001. № 26.Ст. 2652.
7. СЗРФ. 2000. № 31.Ст. 3205. Подписан Президентом 29 июля 2000 года.
8. СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.
9. СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.
10. СЗ РФ, 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 4916.
11. Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996. С. 92.
12. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность.
М., 2000.С.128 — 140.
13.Административно-территориальное устройство России. История и современность. — М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. – 320 с.- (Архив).
14.Борикова Л.В. Виноградова Н.А. Пишем реферат, доклад, выпускную квалификационную работу: Учеб. Пособие для студ. Сред. И высш. пед. учеб. Заведений. – 2-е изд., стереотип. – М.: Издательский центр «Академия», 2002.-128 с.
15.Валентен С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. С.119.
16. Вдовин А. И., Зорин В. Ю., Никонов А. В. Русский народ в национальной политике XX в. М., 1998. С. 424-426.
17. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета
СССР. 1990. № 19. Ст.329., 696.
18. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. 17 февраля 1995 года.М.,1995. С. 22.
19.Голодаева В.С. Рекомендации по подготовке и оформлению курсовых и дипломных работ. – 2 изд., перераб. И доп. -М.: ИТК «Дашков и К0», 2003.– 44 с.
20.Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.С. 19.
21. Златопольский Д. Л. Государственное единство Российской Федерации:
некоторые аспекты проблемы // Вестник Моск. ун-та. Серия XI. Право.1994.С.4.
22. Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы.
М., 1999. С. 153.
23. Зотова 3. М. Власть и общество: проблемы взаимодействия.
М., 2001. С. 72-73.
24. Иванов В. Н., Яровой О. Я. Российский федерализм: становление и развитие.
М., 2000. С.112-113.
25. Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы.
Справочный том. М., 1996. С. 97.
26. Конституционный Суд России: Справочник. Изд. 2-е.М., 1997. С. 118-120.
27. Межэтнический мир Прикамья: Опыт экономической деятельности
Администрации Пермской области. Т. 1. М., 1996.
28. Национальная политика России: история и современность. М., 1997.
29. Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего 70-летия. М., 1992. С.381.
30. Первый Съезд народных депутатов РСФСР. 16 мая — 22 июня
1990 г. Стеногр. отчет. В 6 т. Т. 1. 6.Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994. С. 569.
31. Раянов Ф. М. Федерализм — не самоцель // Власть. № 3. С. 71-73.
32. Россия федеративная: проблемы и перспективы. М., 2002. С. 41-75.
33. Российская газета. 1993. 26 авг.; Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право.
1994. № 8-9;
34. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 65-70.
35. Федерализм власти и власть федерализма.М., 1997. – 180 с.
www.ronl.ru
Краткая история российского федерализма
Федерализм в России: исторические корни
В России размер страны и ее география тесно связаны со структурой политической власти, с характером институтов, регулирующих отношения между центром и территориями (регионами). Поэтому рассмотрение этих институтов крайне важно. Согласно федеральной Конституции, Российская Федерация является федеративным государством, так что отношения между центром и регионами должны носить федеративный характер. Так ли это? И существовала ли в истории России федеративная традиция?
Принято считать, что на протяжении всей своей истории Россия имела жестко централизованную унитарную форму государственного устройства. Это преувеличение. Так, происхождение Киевской Руси было конфедеративным — это был весьма рыхлый союз племен, державшийся во многом на единстве крови их князей (Хомяков пишет даже о «федерации областей независимых, охваченных одной цепью охранной стражи» [Хомяков,1992: 61]). Именно эта конфедеративность не позволила Орде покорить Русь: полицентричность помогла ей выжить как культурной общности.
Начиная с Московского царства Россия отличалась жесткой централизацией государственной власти, российская государственность стала символом предельного унитаризма.
Однако окраины державы обладали реальной автономией. В XVII-XVIII веках путь из Санкт-Петербурга или Москвы в Якутск занимал не один месяц, поэтому жестко управлять Сибирью из центра было практически невозможно. Автономия была неизбежной платой за беспрецедентное расширение границ государства, способом поддержания стабильности и
лояльности новых частей страны [Баранов, Вартумян, 2004: 235].
Отметим, что в условиях самодержавия Россия превращалась в «совокупность сатрапий», поскольку самодержавие воспроизводило себя во всех административно-территориальных клетках державы. Вместе с тем губернатор, посаженный столицей, находился в двойственном положении: отвечая перед государем, он всегда вынужден был учитывать местные интересы.
Многотомные законы Российской империи начинались с положения: «Государство Российское едино и нераздельно», однако автономия для территорий существовала. В Российской империи наиболее высокий уровень автономии был предоставлен Великому княжеству Финляндскому и Царству Польскому. Ко времени включения в состав империи оба эти региона имели формы управления, сложившиеся в соответствии с европейской культурно-политической традицией. Финляндия находилась в составе Российской империи с 1809-го по 1917 год, оформив личную унию с российской монархией. Император получил статус Великого князя Финляндского. Он имел исключительную компетенцию в вопросах
обороны и внешней политики княжества, в Финляндии сохранялись собственная полиция, система образования, валюта, официальный язык; поступления от пошлин и налогов полностью использовались на территории княжества. Царство Польское стало частью Российской империи в 1815 году, российский император стал также королем Польши, а Конституция 1815 года закрепила квазигосударственный статус Польши, который даже повысился по сравнению с периодом наполеоновского господства [Баранов, Вартумян, 2004: 238–239].
Так, будучи империей, Россия имела и протофедеративные элементы, которые обеспечивали необходимую гибкость государственной системы.
Революции 1905–1907 и 1917 годов предельно обнажили все противоречия в стране, в том числе и противоречия между интересами центра и территорий. Основные политические партии России не предлагали фундированной концепции построения федеративного порядка, не желали превращать империю в федерацию, их предложения сводились к автономии для окраин, в наибольшем объеме — для Финляндии, Украины, Польши. В 1917 году Временное правительство также оказалось не в состоянии возглавить процесс политических преобразований, так что реальный политический процесс в условиях системного кризиса пошел по пути фрагментации страны. С октября 1917-го по 1920 год на территории бывшей Российской империи было провозглашено более чем 100 «государств».
Несмотря на то что целостной системы федерализма в досоветской истории России не состоялось, тем не менее в ней присутствовало два важных федералистских сюжета:
• конфедеративные истоки российской государственности,
• сосуществование власти центра с автономией окраин.
Российский федерализм Л. В. Смирнягин, И. М. Бусыгина
Советская модель федерализма
Для основателей Советского государства федерализм (советского же образца) был нежеланным, но неизбежным решением, способом умиротворения «национальных окраин» с целью создания государства «диктатуры пролетариата». С самого начала советский федерализм был способом решения национального вопроса, что оказалось несостоятельно на практике и заложило одну из коренных проблем российского федерализма.
Уже 2(15) ноября 1917 года Совет народных комиссаров в Петрограде принял Декларацию прав народов России. Этот документ провозгласил принципы равенства и суверенности народов, их право на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая была включена в Конституцию РСФСР 1918 года. Согласно декларации, Советская российская республика учреждалась «на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». Так Россия юридически стала федерацией.
После завершения Гражданской войны начинается формирование Союза ССР. В 1920–1921 годах были подписаны союзные договоры между РСФСР и остальными советскими республиками — Украиной, Белоруссией, Грузией, Азербайджаном, Арменией.
Несмотря на формальное признание суверенности сторон, на практике шло складывание не федеративного, но унитарного, централизованного государственного порядка. 30 декабря 1922 года I Всесоюзный съезд Советов утвердил образование союзного государства —Союза Советских Социалистических Республик. Конституция СССР 1924 года определила систему федеральных органов власти, законодательным органом стал Съезд Советов СССР, который открытым голосованием избирал Центральный исполнительный комитет СССР. В свою очередь, комитет состоял из Союзного совета и Совета национальностей в составе 130 человек (по пять человек от союзных и автономных республик, по одному — от автономных областей РСФСР). Конституция впервые в мире закрепила за союзными республиками право на самоопределение, хотя унитарная по сути форма государственного устройства не предполагала, естественно, реальной инициативы по выходу из Союза ССР [Баранов, 255]. Важно отметить, что в РСФСР субъекты федерации (автономии различного статуса) создавались в местах компактного проживания этнических сообществ, территории же, заселенные преимущественно русским — государствообразующим — этносом, статуса субъектов федерации не получили. Совет национальностей формировался исключительно из представителей национальных регионов.
В 1920–1930 годах территория Союза ССР расширяется. Согласно Конституции 1936 года, в состав Союза входит уже 11 союзных республик. Законодательная власть осуществлялась Верховным Советом СССР, состоящим из двух палат: Совета Союза и Совета национальностей (выборы в этот орган по-прежнему проходили только в этнотерриториальных образованиях). В дальнейшем принятая в 1977 году Конституция СССР закрепляла принцип демократического централизма как основу организации и деятельности Советского государства. Глава 1 «Политическая система» не оговаривала федеративный характер Советского государства. Право на самоопределение сохранялось: ст. 72 Конституции предусматривала право свободного выхода из состава СССР для каждой союзной республики, однако никакого механизма реализации этого права предусмотрено не было.
С течением времени договорное начало в союзном государстве все более отступало на задний план. При отсутствии механизмов защиты прав союзных республик декларативный характер обрели и нормы, закрепляющие их суверенитет. Конкретные полномочия ни союзных республик, ни автономных образований перечислены в Конституции не были
[Абдулатипов, Болтенкова, Яров, 1993: 12–15].
Советский Союз имел крайне сложную территориальную структуру: накануне распада он включал 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 123 области. Советское государство являлось федерацией по некоторым формальным признакам (наличие квазигосударственных институтов в регионах, двухпалатный парламент), однако реально оно характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жестко иерархической структурой управления.
Федералистское начало («единство в разнообразии») не присутствовало в советской идеологии, которая была нацелена, напротив, на выравнивание всех и всяческих различий.
Негативное отношение к региональному разнообразию, игнорирование региональной специфики прекрасно иллюстрирует тусклый, бедный топонимический ландшафт Советского Союза, который во многом сохраняется и до сих пор. Элементы реальной территориальной автономии в советское время возникали в основном явочным порядком, существовали неявным для Москвы образом (Москва могла снять первого секретаря обкома партии, но не могла жестко контролировать его повседневную работу) и осуждались ею как проявления местничества. В силу этого сложилась традиция относиться к территориальной автономии как к чему-то незаконному, тому, что существует скрытно, за ширмой централизованного унитарного порядка.
www.ronl.ru
Министерство образования Московской области
Государственное образовательное учреждение
Среднего профессионального образования
Истринский педагогический колледж
Курсовая работа по истории государственного управления
Особенности российского федерализма
Выполнила студентка 2 курса
Группы 21-09
Володина Полина
Специальность ГМУ
Заочная форма обучения.
Преподаватель: Меденкова Г.Н.
Дата сдачи:
Оценка:
Истра-2010
Содержание
Введение
1. Понятие федерализма……..……………………………………............5
2. Развитие российского федерализма…………………………………..13
3. Особенности российского федерализма……………………………..17
4. Перспективы российского федерализма…………………………….22
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Сейчас Россия переживает сложный переходный период в своем экономическом и политическом развитии. Стране приходится одновременно решать ряд серьезных социально-политических и экономических проблем, охватывающих существенные аспекты общественного, государственного и федеративного устройства России. Нерешенность указанных проблем федерализма России определяет актуальность темы.
Как заметил Вишняков В. Г., «принципы устройства федеративного государства относятся к основополагающим конституционным основам и определяют всю систему отношений между федеральным центром и субъектами Федерации»[1] . Среди таких принципов выделяют следующие: верховенство Конституции и федеральных законов; равноправие субъектов Федерации; государственная целостность; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; равноправие и самоопределение народов.
Объект исследования – федерализм в России.
Предметом исследования являются особенности федерализма в России.
Цель данной работы состоит в изучении развития федерализма в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
1. понять сущность, принципы и особенности российского федерализма;
2. рассмотреть развитие федеративного устройства России;
3. проанализировать федеративное устройство современной России;
4. выявить перспективы российского федерализма.
Практическая значимость работы состоит в том, что предоставленный материал может быть использован в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «Основы Государственного Муниципального Управления», «Политология», «Теория права и государства». Выводы способствуют более глубокому пониманию конкретных проявлений и тенденций института федерализма в России.
5
1. Понятие федерализма
Слова «федерализм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конфедеративный» имеют общий корень и происходят от латинского «feodus», что соотносится с понятием соглашения, контракта, договора, союза. Следовательно, исходный смысл федерации или конфедерации заключатся в том, что они создаются и функционируют на основе соглашения между субъектами, вступающими в определенный союз. Однако в последующем, как это часто бывает, содержание указанного термина существенно изменилось и под влиянием политической практики приобрело ряд новых значений. Федерациями, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом не добровольного волеизъявления и согласия, а навязанной сверху модели.
В узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами Федерации: в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации .
Классический федерализм означает форму политической организации нескольких территориальных или национальных сообществ, бывших независимыми, но решивших объединиться в единое политическое образование. Необходимо отметить, что понятия "федерация" и "федерализм" не всегда совпадают.
Федерация - это форма государственного устройства, предполагающая образование единого государства из нескольких государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью. Понятие "федерализм" шире и сложнее
понятия "федерация" поскольку включает в себя не только теорию федеративного государства, но и принципы политической организации,
6
которые позволяют объединить независимые государства под руководством центрального правительства, оставляя за каждым из них определенную долю прав. Обращаясь к понятию «федерализм», известный американский политолог, специалист в области проблем федерализма профессор Д. Элазар указывает на многозначность данного понятия: оно применялось для характеристики нескольких разновидностей политического устройства; федерализм направлен на достижение, как единства, так и разнообразия; федерализм означает как структуру, так и процесс управления; федерализм является как политическим, так и социально-культурным феноменом; федерализм касается и средств, и целей; при помощи федерализма преследуются как ограниченные, так и широкие цели. Сам Д. Элазар считает наиболее простым такое определение федерализма: самоуправление плюс поделенное управление, то есть управление, разделенное на два уровня – федеральный и региональный.
Кроме того, в современных условиях федерализм следует рассматривать в большей степени как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами. Важнейшие цели федеративного государства: Федерации создаются для согласования и обеспечения единства и разнообразия интересов отдельных регионов.
Федерализм - это политико-правовой механизм, защищающий местные сообщества от тирании центрального правительства.
Федерализм является средством демократизации, поскольку позволяет населению участвовать в политическом процессе на нескольких уровнях власти. Федерализм - это метод повышения эффективности государственного управления.
Прежде чем обратиться к характеристике базовых принципов федерализма, необходимо сделать несколько уточнений.
7
В зарубежной и отечественной литературе названные принципы хорошо представлены в юридической литературе. Вместе с тем, социально-экономический срез их реализации, равно как социально-экономические основы их возникновения проанализированы слабо. Исключение, пожалуй, составляют исследования проблематики бюджетного федерализма. Что же касается таких вопросов как развитие характерных для федеративной формы государственности отношений собственности, экономических основ реализации социальных программ и пр., то здесь многие сталкиваются с известным методологическим вакуумом.
Причины этого, на мой взгляд, не в недостатках теории, а в особенностях исторического опыта зарождения современных федераций. Названные федерации возникали и укрепляли свои позиции как особая форма государственности в период, во-первых, становления рыночных отношений; во-вторых, формирования национальных государств.
Эти процессы, начавшие набирать силу примерно 350 лет назад, совпадали как во времени, так и в пространстве. Рынок приспосабливал к себе форму государственности (унитарную, федеративную). Но, одновременно, названная форма приспосабливала к себе рынок. А если вспомнить, что укрепление рыночных отношений происходило стихийно, то становится понятным, почему научная мысль того периода сконцентрировалась, прежде всего, на оценке уровня гражданских свобод, который федерация могла обеспечить в рамках буржуазного строя.
В последующие периоды потребность в названных исследованиях также не возникала. Рынок и федеративные отношения исторически состоялись. А это, в свою очередь, потребовало от экономической науки обращения не к вопросам теории, а к практическим проблемам: к совершенствованию механизмов (технологий) регулирования федеративных отношений.
8
Сложившийся исторически обусловленный разрыв между экономической теорией и практикой становления федеративных отношений, поставил перед отечественной наукой ряд принципиальных, не имеющих исторических аналогов, вопросов. Эти вопросы вызваны тем, что в конце ХХ столетия развитые в экономическом отношении федерации (как, кстати, и государства унитарные) перешли в новое качественное состояние. Это состояние связано с социальной переориентацией экономики, приведшей к переходу к новому качеству роста. В свою очередь, данный переход способствовал повышению регулирующей роли государства, вытеснению стихии из экономики и из практики государственного регулирования.
Пытаясь найти свое место в мировом сообществе, а также в международном разделении труда, Россия не может не принимать во внимание специфику происходящего общецивилизационного сдвига. А это, в частности, требует уделить самое пристальное внимание к разработке соответствующей отечественным реалиям теории государственного регулирования. Названная теоретическая конструкция не может быть ограничена лишь отработкой механизмов перехода от административно-командной системы управления к социально-ориентированному рыночному хозяйству. Этот переход должен быть органично увязан с формированием социально-экономических основ федеративных отношений.
Если данный вывод справедлив, то логично предположить, что Российская Федерация не может следовать тем же путем, по которому более 300 лет шли современные реальные федерации. Стихийное формирование рынка и федеративных отношений приведет к исчезновению России с экономической и политической карты мира. Нам не подходит и применяющийся ныне в названных федерациях "технологический" подход к
регулированию рассматриваемых отношений. Он реализуем лишь в устоявшемся государстве и в стабильном обществе.
9
Таким образом, перед отечественной наукой и практикой стоит достаточно простая по формулировке, но предельно сложная по реализации задача. Ее смысл в выработке экономической модели, позволяющей "привить" принципы федерализма обществу, во-первых, никогда не имевшему опыта жизнедеятельности в условиях реальных федеративных отношений; во-вторых, переходящему от административно-командной системы управления к регулируемому рынку; в-третьих, осуществляющему масштабную региональную децентрализацию системы управления в социально-экономической и иных сферах. Осуществить это, не определившись с экономическим смыслом принципов федерализма, не представляется возможным. Каковы эти принципы?
Основополагающим принципом федерализма выступает равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения. Названный принцип является системообразующим, базовым. Все остальные ему подчинены и из него вытекают. Назову четыре важнейшие из них.
Первый. Федерация и субъекты федерации в рамках собственных предметов ведения признаются полностью равноправными сторонами федеративных отношений. Потому федерация и субъекты федерации в равной степени ответственны за осуществляемые ими полномочия. Но полномочия каждой стороны охватывают только те сферы, которые не может или не должна брать на себя другая сторона.
Принципиальное значение имеет то обстоятельство, что стороны не наделяются отмеченными полномочиями по чьему-либо произволу, конъюнктурному или политическому решению. Речь идет о добровольной передаче их снизу-вверх. А поскольку, согласно исторической логике, федерацию образуют ранее суверенные государства, то результатом этой
передачи выступает утрата ими одной части своих суверенных прав, при сохранении за собой другой их части.
10
Таким образом, в федеративных государствах изначально имеет место двухуровневая национально-государственная система, в рамках которой стороны не подчинены друг другу иерархически, как это имеет место в государствах унитарных.
Второй. То обстоятельство, что федерацию создают государственные образования, требует, чтобы полноправным субъектом федерации признавался лишь тот субъект, который способен реализовать принцип экономической самодостаточности. Смысл данного принципа вытекает из равностатусности субъектов федерации, а также из признания невозможности подлинного равноправия между экономически разностатусными сторонами.
То обстоятельство, что в федерацию входят ранее суверенные государства, означает, что они обладали не только соответствующей государственной атрибутикой. Суверенитет базируется на экономической самодостаточности, т.е. на способности обеспечить потребности своих граждан и свою безопасность за счет использования внутренних экономических ресурсов. При ином варианте, государство не имеет исторических перспектив.
Таким образом, реальная федерация возникает только тогда, когда объединяются и получают равные права экономически самодостаточные субъекты. Именно это обеспечивает их последующую политическую и правовую равностатусность, а не наоборот. Что же касается регионов, не способных реализовать принцип экономической самодостаточности, то, соответственно, они не могут быть признаны и не признаются субъектами федерации.
Третий. Этот принцип связан с конституированием в федерациях (в отличие от унитарных государств) двух уровней государственной
собственности. Наличие государственной собственности федерации и государственной собственности субъектов федерации обусловливает
11
реализацию специфических форм публичной собственности, отличных от тех, с которыми мы сталкиваемся в унитарных государствах.
Содержание этих отношений не сводится к механическому разделу объектов собственности в процессе образования федераций. Перераспределение конкретных объектов собственности, конечно, может и должно иметь место. Однако главное не в этом, а в том, что в соответствии с закрепляемыми за федерацией и субъектами федерации предметами ведения, между сторонами, прежде всего и главным образом перераспределяются функции регулирования прав владения, распоряжения и пользования.
Будучи рассмотренными в таком контексте, федерация и субъекты федерации выступают не в качестве собственников, а тем более (как это сложилось сегодня в России) в роли хозяйствующих субъектов. Они на равных правах, но на различных уровнях государственного управления осуществляют, в соответствии с принципами федерализма, регулирование отношений собственности. А если вспомнить, что характер отношений собственности во многом определяет характер всей совокупности общественных отношений, то логично заключить, что сосуществование двух форм государственной собственности не может не породить специфическую форму названных отношений.
Четвертый. Это - равноправие федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. Реализация данного принципа требует, прежде всего, перехода к горизонтальной модели бюджетного федерализма. Причем, в отличие от вертикальной модели бюджетного федерализма, реализуемой в унитарных государствах, где функции регионов определяются "сверху", налогооблагаемая база субъектов
федерации определяется не центром, а вытекает из предметов ведения, которые они оставляют за собой.
12
Технологически данный принцип реализуется следующим образом. Одновременно с разделом предметов ведения определяются источники доходов бюджетов федерации и ее субъектов. Эти источники и выступают финансовой основой исполнения двумя уровнями государственного управления своих функций. Причем, из того факта, что ни федерация, ни субъекты федерации не имеют права вмешиваться в предметы ведения друг друга, следует, что они не имеют права посягать и на соответствующую налогооблагаемую базу.
Полагаю, что сказанного достаточно для вывода, согласно которому именно социально-экономическая составляющая процесса федерализации выступает основой формирования реальной федерации. Определившись с экономическим содержанием базовых принципов федерализма, обратимся к вопросу о специфических особенностях российского федерализма.
13
2. Развитие российского федерализма
Возникшая в результате победы Октябрьской революции Российская Советская Республика являлась унитарным государством. Она была провозглашена в границах дореволюционной, царской России. Но многонациональность и провозглашение советской властью права наций на самоопределение активизировали тенденцию к распаду России, возникшую еще до Октября, когда усилилось национально-освободительное движение народов, разбуженных Февральской революцией 1917 г.
Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г., провозгласила Россию федерацией. Подчеркивалось стремление "создать действительно свободный и добровольный, а, следовательно, тем более полный и прочный, союз трудящихся классов всех наций России".
Вскоре после Съезда началось практически формирование Российской Федерации, государственное строительство ее составных частей[2] .
Принятая в июле 1918 г. Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики закрепила федеративный принцип организации государственного единства РСФСР.
В первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже во второй половине 1918 г. создается новая форма автономии - трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии - автономная область. К концу 1922 г. основная масса народов России завершила создание своей автономии. Все эти автономии формировались на основе законов
центральной власти. Высшей формой автономии была автономная республика, которая являлась государством, имеющим свою конституцию.
14
Наряду с внутренним развитием РФ в 1917 - 1922 годах возникают и развиваются ее связи с другими независимыми республиками.
Вступление РСФСР в состав Союза ССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 г. начинается новый этап в развитии формы государственного единства Республики. Он, прежде всего, характеризуется изменением форм автономии. Национальные округа как новая форма автономии являлись особенностью лишь РФ.
Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие 21 января 1937 г. новой Конституции РСФСР, которая закрепила наличие в составе Федерации 17 автономных республик и 6 автономных областей, которые перечислялись в Конституции, а также упомянула при установлении системы местных органов государственной власти о наличии в Республике национальных округов. После принятия Конституции РСФСР 1937 г. во всех автономных республиках были приняты конституции этих республик[3] .
Конституция РСФСР 1978 г. вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и ее право свободного выхода из СССР. В соответствии с Конституцией в составе РФ находились 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней поименно.
Новая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила федеративное устройство России в составе 83 субъектов, которыми были признаны республики в составе РФ, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа и которые, как установлено в ст. 5 Конституции, между собой равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
15
Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно, более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от
предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательного развития федеративных отношений.
Ведь сегодня Российская Федерация включает 83 субъекта, далеко не равных в экономическом отношении.
Не завершено и закрепление национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации.
В перспективе можно предполагать, что экономико-географический федерализм будет испытывать на себе влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений. Возможно, реальные потребности экономики, необходимость создания крупных экономических комплексов объективно приведут к сокращению числа субъектов Федерации. Но "подталкивать" эти процессы политическими методами нельзя и крайне опасно.
Незавершенность процессов формирования федеративных отношений порождает асимметрию экономических прав различных субъектов Федерации. Юридически все субъекты Федерации равны, теперь необходимо добиться реального выравнивания прав и обязанностей регионов.
При выборе оптимальной формы территориального устройства во время переходного этапа необходимо учитывать исторический фактор. Российское государство было унитарным государством имперского типа, впоследствии федерацией, которая управлялась при этом из цент
ра и16
характеризовалась строгой иерархией органов управления. В годы брежневского застоя впервые возник кризис унитаризма, в результате которого начинают формироваться новее идеи федерализма.
Сегодня Российская Федерация является федеративным государством, которое идет по пути централизации, что выражается в создании федеральных округов, изменении способа формирования Совета Федерации, приведении регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и т. д. Кроме того, до сих пор отсутствует сбалансированные отношения между центром и субъектами федерации[4] .
В российской конституционной практике указывается на ряд проблем, связанных с формой территориального устройства в России. Анализ статей 5, 66, 68 Конституции России показывает, что субъекты РФ фактически неравноправны. Например, только республики именуются в тексте Основного закона государствами; учредительным документом республики является конституция, а иных субъектов – устав. Республики и автономии строятся по национальному признаку, однако только республики вправе вводить собственный государственный язык. Кроме того, современные проблемы федеративного устройства России связаны с большим размером территории государства, огромным количеством субъектов.
17
3. Особенности российского федерализма
Рассмотрим основные особенности Российской Федерации с точки зрения организации государственного управления.
Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что наша федерация является территориально-национальной, т.е. относится к смешанному типу: в ее основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования субъектов федерации. В составе Российской Федерации 83 субъекта Федерации. Конституцией признается (ст. 5), что субъекты РФ равноправны.
В ведении Федерации (согласно ст. 71 Конституции РФ) находятся:
· принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
· федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
· установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
· федеральная государственная собственность и управление ею; •установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
· установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
18
· федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
· федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
· внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
· внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
· оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
· определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
· судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
· метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет;
· государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
· федеральная государственная служба.
К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся:
19
· обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
· защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
· вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
· разграничение государственной собственности;
· природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории в культуры;
· общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
· координация вопросов здравоохранения; зашита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
· осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
· установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
· административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
· кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
· зашита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
20
· установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
· координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Все приведенные выше положения Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Кроме вышеуказанных разграничений предметов ведения, во всем остальном субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Таким образом, в современной Конституции РФ существует мягкий характер разграничения предметов ведения и властных полномочий Федерации и ее субъектов. Так, согласно ст. 78 Конституции, те и другие органы власти «по согласованию» между собой могут передавать друг другу «осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
Несомненно, отмеченная «мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, а также предоставленная Конституцией возможность взаимной передачи части полномочий — свидетельство компромиссности этих положений, что во многом обусловлено переходным периодом в развитии российского государства. Процесс формирования российского федерализма все ещё не завершен, и это нашло свое отражение в Основном законе страны.
Такое положение, к сожалению, способно порождать конституционные конфликты, что расшатывает российскую государственность. Вспомнить, к примеру, о конфликте, возникшем в 1990-х гг. между Российской
21
Федерацией и Татарстаном, объявившим себя суверенным государством, «субъектом международного права». Этот конфликт был в определенной мере разрешен договором о разграничении предметов ведения и полномочий, в результате статус Татарстана был приближен к статусу субъекта конфедерации.
К сожалению, до сих пор не решен окончательно вопрос о структуре и уровнях государственного управления в Российской Федерации. На практике сегодня действуют три уровня государственного управления — федеральный, региональный (субъекты Федерации) и районный, но районный уровень не является легитимным, поскольку законодательно не закреплен. Он сохранился по традиции примерно в 40 субъектах Федерации. Однако обширные российские территории требуют сохранения и законодательного закрепления трехуровневого государственного управления. Эта точка зрения разделяется многими российскими учеными-государствоведами[5] .
Местный уровень управления, согласно Конституции, не является государственным, а представляет собой политическую местную власть, местное самоуправление.
Все это позволяет представить современную политическую властную вертикаль в РФ как четырехуровневую: федеральная (центральная власть), региональная (субъекты Федерации), районная и местное самоуправление.
22
4. Перспективы российского федерализма
В силу объективных причин процесс формирования подлинного федерализма в России займет, очевидно, продолжительный исторический период, в течение которого будут созданы все необходимые условия для его построения. Суть данных условий заключается, на мой взгляд, в создании эффективного рыночного хозяйства и сильных демократически-правовых институтов государства; в формировании гражданского общества и новой политической культуры; в обретении российским народом и государственной власти новой идентичности России. Этот исторический период можно разделить на задачи как ближайших лет, так и на длительную перспективу.
Если говорить о задачах формирования подлинного российского федерализма на историческую перспективу, то они, как мне представляется, заключаются в преодолении стереотипов наследия "социалистического федерализма". Первый из них заключается в отношении к человеку как к "винтику" государственной машины. Данные стереотипы состоят, кроме того, в понимании федерации как вторичной, производной от ее субъектов структуры. Другой стереотип заключается в договорной природе федерализма. Третий - в убеждении необходимости асимметричной федерации. Важнейшим стереотипом советского опыта федерализма является этнонационализм, порождающий этнизацию государственности и огосударствление этничности. Наконец, стереотипом старой федеративной системы до сих пор остаются 83 субъекта федерации, которые не только разнотипны, но и неодинаковы по своему экономическому, социальному, демографическому потенциалу.
Таким образом, движение к подлинному федерализму в России, состоящему в преодолении старых, отживающих стереотипов ушедшей эпохи, заключается в создании принципиально новых федеративных отношений, в отношении к человеку как к свободной личности, интересы
23
развития которой должны лежать в основе всякой государственной деятельности. Это движение должно осуществляться свободными индивидуумами, поставившими себе цели единения. Волеизъявление формирующих гражданскую нацию индивидов, а не "торг" между федеральной властью и властью регионов - вот новое понимание сути федерализма.
У проблемы есть и другая сторона: утрата властью идентичности России. Разрушение связи времени, преемственности и эволюционности в государственном строительстве нашего Отечества в бурные революционные годы, породили историческое беспамятство и нигилизм центральной и региональной власти. Возникла порочная теория, которая гласит, что Россия была учреждена республиками, которые добровольно вошли в ее состав. Так был рожден миф - стереотип о производном характере федерации. Представление это настолько глубоко укоренилось в общественном сознании, что до сих пор проблемы государственного развития современной России рождаются именно этим стереотипом "социалистического федерализма". Безусловно, преодоление данного противоречия в становлении нового российского федерализма возможно только с обретением властью и обществом идентичности России.
Следовательно, представление о том, что два властных уровня в федерации могут договариваться и договориться между собой о распределении полномочий представляет собой утопию. Источник этого разделения не в них самих, а в гражданском обществе, состоящем из готовых к самоуправлению индивидов. Итак, федерализм, по мнению В.Б.Пастухова, не предполагает вообще никакого договорного процесса между властными структурами, тем более исполнительными, которые по сути дела "нанимают" себе общество. Полномочия властных структур заданы властями в федеративном государстве "третьей стороной" - индивидами гражданского общества. Поэтому эти полномочия не являются
24
собственностью властей и они не могут ими распоряжаться. Таким образом, власть федерализма и федерализм власти - это способность к самоуправлению свободных личностей гражданского общества. Насколько быстро мы овладеем принципиально новым пониманием сущности федерализма, настолько энергичнее мы будем двигаться к подлинной Российской Федерации.
На этом пути сложнейшим барьером является другой стереотип теории и практики "социалистического федерализма" - этнонационализм. Преодоление этнонационализма состоит в разгосударствлении этничности и деэтнизации государства, в прекращении порочной политики деления людей на "коренных" и "некоренных".
Существенный прорыв в преодолении этнонационализма заложен в новой Конституции страны, провозгласившей "самоопределение Российской Федерации от имени всего многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве; точно так же источником власти в республиках, краях и областях является все их население независимо от национальности"[6] , - отмечалось в Послании Президента России Федеральному Собранию в феврале 1994 года. Важно подчеркнуть, что впервые в истории советской и постсоветской России лидером страны было четко заявлено, что "недопустимо разделение жителей на представителей так называемых "коренных" и "некоренных" национальностей. Равенство прав обусловливает необходимость принятия согласованных решений, учитывающих интересы различных национальных групп"[7] .
Одной из важных проблем преодоления стереотипов "социалистического федерализма" является совершенствование государственного устройства России. Этот процесс, очевидно, не преследует
25
цели "губернизации" республик или, наоборот, "республиканизации" краев и областей, но он объективно диктуется экономическими, социальными, демографическими, культурно-историческими, географическими и геополитическими факторами. Надо прямо сказать: не может быть будущего у федерации, состоящей из 83 разнотипных субъектов. В ближайшей перспективе, на мой взгляд, возникнет необходимость нового территориального деления, построенного с учетом комплекса факторов экономического, социального, природно-климатического, демографического, исторического и геополитического характера, обеспечивающих эффективное развитие территорий и высокий уровень жизни населения.
Таким образом, проблемы государственного развития России заключаются в эволюционных демократических преобразованиях, в ходе которых должны быть достигнуты следующие цели:
· защита прав и свобод человека;
· создание стабильных рыночных механизмов функционирования экономики;
· сильная государственная власть, формирование и развитие правовых институтов государства, подконтрольных обществу;
· формирование институтов гражданского общества;
· развитие широкого местного самоуправления;
· повсеместное развитие культурно-национальной автономии;
· обретение обществом и властью самоидентичности российской цивилизации.
Очевидно, только при этих условиях возможно достижение оптимального внутреннего государственного устройства России, достойное и устойчивое развитие нашей страны.
Заключение
Итак, поняв сущность, принципы и особенности российского федерализма, рассмотрев развитие федеративного устройства России, проанализировав федеративное устройство современной России, а также выявив перспективы российского федерализма можно сделать следующие выводы.
Сейчас Россия проходит нелегкий путь становления федеративной государственности через многослойную федеральную систему, при которой субъекты Федерации при формальном равенстве оказались по многим параметрам фактически неравны. Потребуется сложный, длительный процесс, чтобы субъекты Федерации получили равные права.
Федерализм представляет собой универсальный инструмент организации государства, который отвечает как критериям целостности и единства, так и широкой самостоятельности субъектов Федерации. Федеративное устройство - это лучший способ политического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественных преобразований, установление подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Российской Федерации, между центральной и местной властью.
Федерация может объединять как равноправных субъектов, так и политико-территориальные единицы, различающиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии, объединения княжеств, а некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями фактически.
Природа современной российской федеративной государственности в том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На современном этапе преобладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов федерации во всех федеративных государствах мира. Демократическое реформирование РФ возможно лишь на базе всестороннего учета научной теории федерализма и международной позитивной практики. По мнению большинства политиков и ученых, первостепенное значение имеет установление симметричного конституционного статуса ее субъектов. Решение этой проблемы требует выработки единых конституционных принципов и критериев их образования как гарантии упреждения от субъективизма и волюнтаризма в процессе укрупнения субъектов Федерации и их количественного сокращения, осуществления соответственно этому изменений административно-территориального устройства государства.
В заключении следует сказать, что необходимо уравнять в правах все республики, а также создать механизм разумного и оптимального сочетания федеральных и республиканских интересов, потому что наращивание договоров и иного неравноправия рано или поздно развалит Федерацию. И Россия либо создаст цивилизованную федерацию, либо на 2-3 года увязнет в межнациональных конфликтах. Между тем нельзя рассчитывать на быстроту и легкость проведения радикальной реформы федеративного устройства Российской Федерации. Обеспечить реализацию конституционных норм, устранить все противоречия и пробелы законодательства, укрепить федеративное устройство России – только таким образом можно упрочить стабильность Российской Федерации, ее целостность, ее единство и увести от угрозы распада.
Список использованной литературы
1. Арзамаскин Н.Н. Федеративное устройство современной России в условиях переходности // Законодательство, комментарии, проблемы. 2007. № 1 (74).
2. Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Голубок С. А. Конституционное право России. М., 2008. С. 160.
3. Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право, 1998, №12, с. 21.
4. Граждан В.Д. Теория управления. С. 209
5. Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы. М., 2003, с. 300.
6. Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2007. С. 352.
7. Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Кулушева М. А. Конституционное право. М., 2007. С. 368.
8. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. – М., 2005. – С. 752.
9. Конституционное право России. М., 2007. С. 768.
10. Конституционное право России: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.А. Безуглова, Л.Л. Беломестных. М., 2004. С. 1024.
11. Конституционное право России: Учебник / Под ред. Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина. М., 2003. С. 587.
12. Пастухов В.Б. Новый федерализм для России: институализация свободы // "Полис". N 3. 1994. С. 100
13. Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917 - 1922). М., 1966. С. 107.
14. Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления // Полис. 1993. С. 159
[1] Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право, 1998, №12, с. 21.
[2] Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917 - 1922). М., 1966. С. 107.
[3] Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2007. С. 193.
[4] Конституционное право России: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.А. Безуглова, Л.Л. Беломестных. М., 2004. С. 743.
[5] Граждан В.Д. Теория управления. С. 209.
[6] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Об укреплении Российского государства... с. 49.
[7] Там же.
www.litsoch.ru
Оглавление
Введение…………………………………………………………………….......3
Глава I. Федеративное устройство России…………………………………...5
1.1. Понятие федеративного устройства России ….……………….......5
1.2 Принципы федеративного устройства……………………………. 11
Глава II. Российский федерализм: эволюция и проблемы становления…..16
2.1 Анализ федерализма в России и этапы его развития………….....16
2.2 Проблемы федеративного устройства Российской Федерации и
возможные пути их решения………………………………………..…29
Заключение …………………………………………………………………....36
Список использованных источников …………………............................38
Список литературы …………………………………………………………..41
Введение
Федеративные отношения в современной Российской Федерации отличаются чрезвычайно высокой степенью динамики. Трансформации государственного устройства, осуществление которых заняло у других государств десятилетия, в России оказались «спрессованными» во времени.
Центробежные тенденции начала 1990-х, которые ранее привели к полноному распаду СССР, во многом определяли специфику развития Российской Федерации в момент ее становления в качестве суверенного государства и на начальном этапе развития федеративных отношений. Комплексный характер трансформации единого политического пространства РФ, поступательное перераспределение властных полномочий в пользу субъектов Федерации, рост политической и экономической независимости регионов уже к середине 1990-х породил ряд пессимистических прогнозов относительно того, сможет ли Российская Федерация развиваться, как единое федеративное государство, или же его распад неизбежен.
Требования децентрализации управления выдвигали не только те регионы, которые уже в советский период обладали статусом субъектов федерации, не только национальные автономии, но и традиционно «русские» территории, по сути хотя и менее радикальные требования перераспределения властных полномочий и ресурсов в пользу регионов, получили признание во многих краях и областях России.
Однако уже конец 90-х годов XX века в Российской федерации ознаменован вступлением страны в новый этап государственного строительства. Тенденции, которые определяли направление развития государственной системы в течение предыдущего десятилетия, и часто
воспринимались, как необратимые, в течение кратчайшего периода сменяются прямо противоположными. Децентрализация и фрагментация политической системы страны сменились курсом на восстановление вертикали управления и единства государственной власти, как в федеральном центре, так и в регионах.
Этот процесс становится определяющим в последние годы и ведет к складыванию нового баланса сил и к появлению новой модели взаимодействий между федеральным центром и регионами. По сути, и децентрализация 1990-х, и восстановление властной вертикали в 2000-х наглядно демонстрируют тот факт, что, нормативно сохраняя федеративное устройство в формате, закрепленном конституционно в 1993 году, в реальном политическом процессе российское государство в течение последнего времени многократно и полностью меняет его содержание.
В ходе структурной эволюции разрабатываются, внедряются или, напротив, элиминируются новые структуры, и практики, формирующие и опосредующие взаимодействие федеральных и региональных органов и институтов государственного управления, трансформируют формат распределения полномочий и ресурсов между ними.
Актуальность данной темы обусловлена тем, что подобная динамика, несомненно, требует своего осмысления. Помимо чисто теоретической значимости, поиск ответа на вопрос о факторах, критическим образом определяющих направление структурной трансформации и вектор эволюции моделей федеративного устройства в ходе реального политического процесса, имеет важное прикладное значение.
Поэтому целью настоящей работы является «обнажение» проблем федерализма в России.
Выбор цели, определяет следующие задачи:
1. изучить федеративное устройство, его понятие и принципы российского федерализма
2. проанализировать российское федеративное устройство и его историю
3. определить основные проблемы федерализма в России.
Глава IФедеративное устройство России
1.1 Понятие федеративного устройства
Территория каждого государства делится на составные части, определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц.
Такого рода организацию территории государства принято называть формой государственного устройства. С точки зрения формы государственного устройства все государства делятся на две группы — унитарные и федеративные.
Федерация — одна из разновидностей государственного устройства. Федеративное устройство Российского государства — это его политико-территориальная организация. Федеративное устройство характеризует состав государства, правовое положение составных частей — субъектов Федерации, их взаимоотношения с государством в целом.
Слова «федерализм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конфедеративный» имеют общий корень и происходят от латинского «feodus», что соотносится с понятием соглашения, контракта, договора, союза.[1]
Федерализм закреплен в ст. 5 Конституции РФ как одна из основ конституционного строя России. Конституционный смысл понятия «федерализм» отражен в преамбуле Конституции Российской Федерации, в ст. 1, 4, 5, 11, 65, 68 и др. Конституционный строй, отражая сущностные признаки государственности, является юридическим каркасом, без которого не может существовать правовое государство.
Принцип федерализма — это не просто один из принципов государственно-территориального устройства. Федерализм — это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, на что специально указывает преамбула Конституции, в которой выражено добровольное желание всех наций, народов, субъектов Российской Федерации, сохранить «исторически сложившееся государственное единство». Он выступает как юридическая гарантия целостности территории России, составляющих ее республик и территорий.
Конституция, закрепляя федерализм, одновременно устанавливает, как и на каких принципах устроена Российская Федерация. Российская Федерация учреждена Конституцией, а не договором, и потому носит конституционный характер. Известно, что договора об образовании Российской Федерации никогда не существовало. В основу ее учреждения был положен не договор ее субъектов, а акт высших органов государственной власти Российской Республики — Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г, вошедшая в текст первой Советской Конституции и являющаяся ныне памятником права.[2]
Такой договор отсутствует и ныне. Высказываемые мнения о том, что Федеративный договор от 31 марта 1992 г. явился правовой основой для характеристики Российской Федерации, как федерации конституционно-договорной, не имеют под собой объективной основы. Потому, как это совокупность трех договоров, о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти трех типов ее субъектов (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации — за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации). В этих документах констатируется, что все субъекты признают свою ответственность за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации и целостности ее территории. Ни республики, ни территории не являлись учредителями и не образовывали Федерацию.
Главная цель Федеративного договора — это децентрализация власти и управления в масштабах России, стремление ее субъектов к качественному обновлению федеративных отношений на основе добровольного и рационального распределения полномочий и эффективного их осуществления. Конституционную природу Федерации подчеркивает и ч. 3 ст. 11 Конституции.
Современная конституционная модель российского федерализма объединяет национальные и территориальные начала — в этом ее своеобразие. Конституция исходит из многообразия субъектов Российской Федерации. К ним относятся республика, край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ, перечень которых дан в ст. 65 Конституции.
Конституция, отражая реалии нынешнего этапа развития федеративных отношений в России, закрепила принцип равноправия субъектов, причем независимо от их вида, территории, численности населения, уровня экономического и социального развития. Естественно, что по объективным показателям субъекты Российской Федерации отличаются большим разнообразием и фактически неравны. Асимметрия федерации — это результат ее исторического развития. Поэтому закрепление равноправия субъектов Российской Федерации независимо от их фактического неравенства приобретает универсальный характер. Равноправие как принцип российского федерализма закреплено в трех значениях: равноправие субъектов Федерации, равноправие во взаимоотношениях субъектов с органами государственной власти Федерации, равноправие народов Российской Федерации. Речь идет о равенстве права субъектов независимо от их государственно-правовой формы (республика, край, область или вид автономии и т.д.) и обладании всеми ими одинаковым конституционным статусом субъекта Федерации, а также идентичности компетенции.
Фактически субъекты Федерации не могут в полной мере воспользоваться своими конституционными полномочиями, де-факто их правовое положение оказывается неодинаковым в силу разных социальных и экономических условий, размеров территории, численности населения и т.д. Поэтому в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, одной из неотложных задач национальной политики Российского государства названо «выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации».[3]
В ч. 2 статьи 5 Конституции РФ за словом «Республика» следует в скобках слово «государство». Такая конституционная характеристика была зафиксирована еще в начале 90-х гг. В период разработки действующей Конституции в вариантах, предлагаемых Конституционным Совещанием, республика определялась как суверенное государство в составе Российской Федерации, а край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ определялись как государственно-территориальное образование в составе Российской Федерации. Однако на референдуме 12 декабря 1993 г. была предложена иная формулировка, в результате чего термины «суверенное» и «государственно-территориальное образование» в тексте статьи были опущены. В ряде же республиканских конституций сохранилась правовая констатация их государственного суверенитета. Подобный конституционный метод определения статуса республик, входящих в состав Федерации, неоднозначно воспринимается, как в практике конституционного строительства, так и в конституционной теории[4]. В условиях конституционной федерации, каковой является Россия, любой суверенитет, в том числе и ограниченный, неприменим к ее субъектам. Конституция Российской Федерации не предусматривает юридических механизмов для реализации республиками своего государственного суверенитета: у членов федерации отсутствует право выхода из ее состава, не предусматривается возможность обсуждения вопросов о рецепции федеральных законов, не установлено право их непризнания (нуллификации) со стороны субъектов Федерации. На это специально обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 7 июня 2000 г., что признание за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством. Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера[5] .
Конституция указывает, что республика имеет свою конституцию и законодательство, которое регулирует широкий круг общественных отношений, возникающих при решении вопросов, как отнесенных к предметам совместного ведения в Российской Федерацией, так и исключительного республиканского ведения.
Принципиальной особенностью российского федерализма является качественно иная конституционная характеристика края, области, города федерального значения. Придание последним статуса субъекта Федерации привело к тому, что они утратили статус обычных административно-территориальных единиц и приобрели определенные элементы государственности. Вышеназванные субъекты Федерации, а также автономная область и автономный округ принимают свои уставы и издают законы; складывается собственное законодательство территориальных субъектов Федерации. В уставах регулируется широкий круг общественных отношений: установление системы органов власти субъекта Федерации, принципов их образования и формирования, собственности, бюджета, социально-экономические и другие вопросы жизнедеятельности региона.
В тоже время следует заметить, что в некоторых уставах и законах субъектов Федерации, до определенного момента, содержались нормы, не соответствующие федеральной Конституции, что констатировано, в частности, в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации.[6]
1.2 Принципы федеративного устройства
Принципы федеративного устройства Российской Федерации это основополагающие начала, определяющие характер взаимоотношений между федеральной властью Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, а также между самими субъектами Российской Федерации сформулированы в ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации, конкретизируемые в главе третьей Конституции.
На первом месте среди принципов федеративного устройства Российской Федерации конституционно признается государственная целостность Федерации. Этот принцип отражает историческую преемственность геополитического развития Российского государства, вытекает из суверенитета Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.
Государственная целостность Российской Федерации тесно связана с другим принципом ее федеративного устройства — единством системы государственной власти. Это означает, что власть Федерации распространяется на всю ее территорию, обеспечивает тесное функционирование всего государственного механизма разных уровней. Источником государственной власти является многонациональный народ России, а в масштабе субъекта — совокупность его населения. Каждый субъект Федерации обладает полнотой государственной власти за исключением пределов ведения самой Федерации, а также сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Субъектам Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти. Единственный критерий при этом — соответствие основам конституционного строя Российской Федерации.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это разграничение основано на Конституции, Федеральном и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11, 71, 72, 73, 76, 78 Конституции РФ).
Равноправие народов — один из важнейших принципов федеративного устройства Российской Федерации. На территории России ныне проживает более 140 народов. Независимо от их численности, уровня социально-экономического, культурного развития, все народы в равной мере обладают правовыми возможностями участвовать в осуществлении власти всего многонационального народа России, имеют право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Конституция обеспечивает возможность каждому независимо от его национальности пользоваться всеми правами и свободами. Особо гарантируются права различных национальных меньшинств, этнических групп, коренных малочисленных народов (ст. 69, п. в ст. 71, п. б ст. 72 Конституции РФ). Российское отраслевое законодательство в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации учитывает основополагающие международно-правовые нормы, содержащие гарантии защиты прав национальных меньшинств (Конвенция МОТ N 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах» от 26 июня 1989 г.; Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая Комиссией по правам человека ООН в 1992 г.; Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Советом Европы 1 февраля 1995 г.), оговаривая льготные условия этих народов при пользовании природными ресурсами, землепользовании и т.д.[7]
Равноправие народов непосредственно связано с самоопределением народов, как конституционным принципом федеративного устройства Российской Федерации. Данный принцип, зафиксированный также в преамбуле Конституции, является общепризнанным принципом и международного права. Какой смысл вкладывает действующая Конституция Российской Федерации в понятие «самоопределение народов»? Могут ли все нации и народы, населяющие Россию и не имеющие своей национальной государственности, реализовать это свое право — самоопределение народов? Необходимо отметить, что новая Конституция России употребляет термин «самоопределение народов», а не «самоопределение наций», что широко применялось в советский период. Безусловно, в условиях многонационального Российского государства игнорировать национальные моменты нельзя. Уникальность и своеобразие Российской Федерации и состоят в том, что она сочетает в себе национальные и территориальные начала. На территории любого субъекта Российской Федерации проживает ныне много национальностей. Поэтому конституционный принцип «самоопределение народов» с позиций Конституции Российской Федерации означает, что он может быть реализован только в пределах России. У субъектов Федерации отсутствует право выхода из ее состава.
Принцип «самоопределения народов» не нужно противопоставлять вышеназванным конституционным принципам государственного устройства Российской Федерации, его нельзя отрицать и не нужно абсолютизировать. Это согласуется с Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. В ней указано, что при реализации права равноправия и самоопределения народов ничто не должно толковаться как «санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов: и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории».
Все субъекты Федерации без каких-либо изъятий во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти между собой равноправны. Это конкретизируется в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ряда субъектов Федерации.
В ч. 4 статьи 5 Конституции РФ закреплен еще один важнейший принцип федеративного устройства России — равноправие субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Однако следует учитывать деление субъектов Российской Федерации на виды, их неоднородность, а также то, что разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется не только Конституцией, но и договорами, большая часть, которых носит индивидуальный характер, т.е. заключается между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных субъектов Федерации. Поэтому субъекту Федерации могут быть делегированы определенные права по осуществлению части федеральной компетенции, которыми не располагают другие субъекты Федерации. В связи с этим, обладая одинаковым объемом прав во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, субъекты Федерации могут иметь различный объем прав, входящих в их компетенцию. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий определены в ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. в редакции от 04.07.2003 г.
Таким образом, выделяются следующие принципы федеративного устройства России[8] :
1. государственная целостность;
2. единство системы государственной власти;
3. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов;
4. принцип равноправия и самоопределения народов в РФ;
5. равноправие субъектов Российской Федерации.
Глава II Российский федерализм: эволюция и проблемы становления
2.1 Анализ федеративного устройства в России и этапы его развития
Проблема поиска оптимальных форм взаимодействия частей сложного государственного механизма традиционно выдвигается на первый план в периоды преобразований и модернизации государственных институтов. Анализируя развитие федеративных отношений в РФ, можно сделать вывод, что конституционная модель федерализма не является окончательным вариантом политических отношений между центром и субъектами. Это позволяет охарактеризовать современное состояние федеративных отношений как этап продолжающегося реформирования в направлении оптимизации механизма взаимодействия различных уровней. На отношения центра и субъектов оказывают влияние два процесса — централизация и децентрализация, причем в условиях России они находят свое выражение в крайних формах — дезинтеграции и унитаризации.
На первом этапе становления постсоветской государственности именно процесс децентрализации играл важную роль, как система разделения государственной власти между публично-правовыми объединениями с наделением каждой из них собственной компетенцией, в рамках которой нижестоящие объединения свободны от директивного воздействия вышестоящих. Как отмечает Д. В. Доленко, процесс децентрализации для СССР и России был неизбежен и вытекал из сущности начатых в конце 80-х гг. ХХ в. политических реформ, направленных на демократизацию государства. Однако ослабление власти центра, активизация региональных, прежде всего республиканских, политических элит, стремившихся к расширению своей власти, способствовали переходу децентрализации в новое патологическое состояние — дезинтеграцию, свидетельствующую о кризисе российской государственности и представляющую угрозу для его существования.[9]
Централистские принципы федерализма предполагают целостность государственного устройства при неделимом суверенитете федерации, верховенство федерального права над правом субъектов федерации, единство экономической и социальной систем государства, системы государственных органов власти на всей территории федерации, равноправие субъектов федерации, законодательный, преимущественно конституционный способ разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами и т. д.
Обычно оба принципа федерализма сочетаются, но преобладание децентралистских признаков — это предпосылка развития по конфедеративному пути, а перевес централистских ведет к формированию унитарного государственного устройства. В зависимости от преобладания того или иного принципа в отношениях между центром и субъектами многими исследователями выделяется два основных этапа развития федеративных отношений. Так, Н. М. Добрынин характеризует первый этап как «деэволюционный федерализм», в целом завершившийся к 2000 г., а второй — как переход к «федеративной модели интеграционного типа» с весьма жестким централистским содержанием.[10]
М. В. Глигич-Золотарева считает, что начиная с 1990 г. и по настоящее время четко просматриваются четыре этапа развития федеративных отношений: период с 1990 по 1993 г. — так называемый «парад суверенитетов»; с 1993 по 2000 г. — «парад заключения договоров»; с 2000 по 2003 г. — период начальной стабилизации; с 2003 г. по настоящее время — период относительной стабилизации.[11] Представляется возможным провести более детальную периодизацию развития взаимоотношений центра и субъектов РФ и выделить несколько этапов.
Первый этап (с начала 1990 г. по август 1991 г.). Процесс законодательного определения и регулирования отношений субъектов с центром в РФ начал формироваться еще в 1990 г., т. е. до распада СССР. В марте 1990 г. после избрания нового состава Верховного Совета РСФСР его руководство провозгласило необходимость преобразования авторитарной системы государственной власти в демократическую. Средством и одним из важнейших условий таких преобразований был избран федерализм как принцип политико-территориального устройства, обеспечивающий самоопределение и самоуправление народов и территорий в составе России.
С началом периода обретения Россией (в июне 1990 г.) своего суверенитета и борьбой с союзным центром автономные республики и другие виды автономий также выразили стремление обрести большую степень государственной самостоятельности. Именно одностороннее объявление верховенства законов Российской Федерации над союзными законами создали тогда прецедент для аналогичного поведения ее национально-территориальных образований. Таким образом, наряду с позитивными тенденциями к укреплению самостоятельности составных частей РФ и децентрализацией в разумных пределах функций государственной власти и управления на территории России обнаружились и негативные тенденции. А именно стремление к политико-экономическому обособлению отдельных республик и других субъектов, стремление даже к откровенному сепаратизму, долгое время угрожавшему целостности России.
Второй этап (с августа 1991 г. по март 1992 г.) может быть охарактеризован как период противоречивых решений. Распоряжения, появившиеся по итогам августа 1991 г., ознаменовали собой комплекс решений, с помощью которого делалась первая попытка формирования новой государственности. Начало этого этапа ознаменовал президентский Указ от 22 августа 1991 г. [12] 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР». Указом вводилась в действие система подчинения исполнительной власти, формировался новый механизм взаимодействия между федерацией и субъектами, предполагающий назначение главы администрации по согласованию с соответствующим советом с одновременным упразднением исполкомов. Кроме того, осуществлялся переход исполнительно-распорядительных функций от советов к назначаемым главам администраций, вводился институт представителей Президента, упразднялись центральные, региональные и местные структуры КПСС.[13]
Реакция российских властей на центробежные процессы принимала очертания договорного проекта федерализации, принявшего форму Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Его подписание представляло собой одну из первых попыток властных структур российского государства включить механизмы политико-правового регулирования федеративных отношений. Подписание Федеративного договора явилось в большей степени актом политическим, нежели юридическим. Во-первых, многие его правовые положения довольно трудны для понимания. Во-вторых, согласно большинству исследователей, Федеративный договор «явился неким компромиссом центральных и региональных властей при всех взаимных противоречиях и претензиях».[14] В-третьих, договор, как предполагалось, «призван был прекратить правовой «беспредел»: неконтролируемый процесс республиканского законотворчества, во многом противоречащего федеральному законодательству на тот момент»7. Однако даже подписавшие Федеративный договор республики в дальнейшем при принятии своих конституций нарушали многие положения действовавшей тогда Конституции РСФСР. В четвертых, договор явился также своеобразным компромиссом в борьбе за власть между командой Президента Б. Н. Ельцина в союзе с руководителями национальных образований и Парламентом России. Наконец, одним из главных факторов, повлиявших на подписание Федеративного договора, явилось стремление преодолеть неприятие национальными и региональными элитами центральных органов государственной власти, т. е. стремление замедлить центробежные тенденции.
Федеративный договор подписали 87 субъектов (все, за исключением Татарстана и Чечни), что бросало вызов территориальному единству России. Они провозгласили себя полностью независимыми государствами, не входящими в состав федерации. Кроме Федеративного договора, многими республиками были подписаны договоры, оговаривающие в приложениях дополнительные полномочия.[15] Федеративный договор лишь приостановил нарастание открытого всеобщего конфликта и перевел его на очень короткое время в локальные формы, отражая хрупкий и изменчивый баланс сил.
Третий этап (с марта 1992 г. по декабрь 1993 г.) — период от подписания Федеративного договора до принятия Конституции РФ. Ослабление централизованного контроля над субъектами федерации не могло не стимулировать их дальнейших усилий по занятию более высокой статусной позиции. С весны 1992 г. по декабрь 1993 г. свои новые основные законы принимают шесть республик РФ (Башкортостан, Калмыкия, Татарстан, Тыва, Чечня, Якутия). В этих республиках этноэлитам удалось на сессиях Верховных Советов республик провести решения о верховенстве своих конституций над российской, а также закрепить право на выход из федерации. В Башкортостане, Татарстане, Тыве, Чечне, Якутии принимается право самостоятельно определять всю внутреннюю и внешнюю политику.
Многие субъекты федерации отказывались перечислять средства в федеральный бюджет, требуя особого режима налогообложения или дополнительных федеральных субсидий. Предпринимались попытки руководства некоторых субъектов федерации добиться повышения своего статуса через Конституционный Суд и даже незаконным путем, как это случилось, когда Глава администрации Свердловской области заявил об образовании Уральской Республики. Хотя в отличие от республик области не использовали в своем движении за самостоятельность и независимость от центра национальные лозунги, опасность дезинтеграции России была очевидной. Попытка распространять на республики действие института представителей Президента встретила жесткое сопротивление.
Четвертый этап (с декабря 1993 г. по февраль 1994 г.) — период от принятия Конституции РФ до подписания договора с Республикой Татарстан. Федеративное устройство в этот момент занимало особое место среди конституционных проблем, ставших предметом противоборства различных политических сил. На смену договорной модели федерации вновь приходит конституционная. Принятие в декабре 1993 г. Конституции РФ ознаменовало качественно новый этап в развитии конституционно-правового процесса в России в целом и ее субъектах.
В тексте Основного Закона примерно треть статей посвящена описанию норм российского федерализма. Российская Федерация определяется как демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления; суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию; субъекты РФ равноправны; государство строится по национально-территориальному и территориальному принципу; создана «палата субъектов» — Совет Федерации и др. Конституцией осуществляется регулирование федеративных отношений путем установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти.
Конституция РФ заложила основу политико-правового регулирования федеративных отношений. Одновременно Основной Закон стал фундаментом для разработки этой проблемы в специальных, сосредоточенных на решении данного комплекса проблем, документах управленческого характера. В дальнейшем свое юридическое оформление российский федерализм получил в федеральных законах, указах Президента РФ, договорах между органами государственной власти РФ и ее субъектов, законах субъектов федерации, а также нормативных актах и инструкциях федеральных органов власти о деятельности их подразделений в субъектах федерации и некоторых других документах.
Пятый этап (с февраля 1994 г. по май 2000 г.) — период заключения договоров между центром и субъектами РФ. В России складывается конституционно-договорная модель федерализма, когда некоторые субъекты федерации выстраивают свои отношения с федеральным центром не только на основе Конституции РФ, но и при помощи заключенных с ним договоров, зачастую во многом не соответствующих действующей Конституции. Первым подобным документом стал договор РФ и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан».[16] В результате принцип равенства оказался нарушен и российская модель федерации принимает иную форму: все субъекты равны, но одним позволено больше, нежели другим. Кроме того, конституции и другие нормативные документы, принимаемые субъектами, во многом не соответствовали федеральным законодательным актам. На фоне углубляющегося экономического кризиса росло стремление субъектов отдалиться от экономической политики центра. Дезинтеграции способствовали также борьба за собственность и право распоряжаться ресурсами. В частности, предметом самого активного торга между центром и субъектами стали вопросы собственности на производимую и добываемую продукцию.
С января 1996 г. договорный процесс вступил в новую фазу. Интенсивность его ведения приобретала нарастающий характер. Субъекты федерации считали свои правомочия выше Конституции РФ, которая не действовала в полном объеме, что ставило вопрос о суверенитете российского государства. В этот период было заключено около 50 договоров, подписано от 5 до 15 соглашений к каждому. Сложившиеся договорные отношения между федеральным центром и субъектами федерации носили неоднозначный характер. С одной стороны, они создавали предпосылки для разрешения многих проблем, которые тормозили развитие федеративных отношений, с другой — они, создавая асимметрию в рамках РФ, разрушали основы государственности страны и трансформировали ее в конфедерацию.
В. Р. Филиппов, оценивая договорный процесс, ставший российской реальностью в 1990-е гг., отмечает, что «не затухающая в течение ряда лет полемика по поводу конституционно-статусных различий субъектов РФ обусловлена во многом этнической природой федеративного устройства. Именно этнополитические катаклизмы 90-х годов привели к появлению новой (договорной) детерминанты асимметрии отечественной модели федеративных отношений. Теперь равноправные субъекты различаются не только в силу различного конституционного статуса. Субъекты даже с единым статусом разнятся между собой в правах и полномочиях и силу договорной практики».[17]
Это отразилось на взаимодействии участников федеративных отношений в России. Конфликтогенность этих отношений все больше возрастала, и было очевидно, что российский федерализм в том его виде не был способен предотвратить дальнейшее обострение конфликтов между центром и субъектами федерации. Необходимо было предпринимать меры по изменению положения вещей.
Шестой этап (с мая 2000 г. по август 2004 г.) — централизация и упорядочение федеративных отношений. На этом этапе созданы семь федеральных округов с введением в них института полномочных представителей Президента РФ. Эта мера внесла изменения в структуру территориального управления страной. Между представителями властных структур федерального и регионального уровней появилось еще одно назначаемое управленческое звено. Возможность создания подобных территориальных структур не оговорена ни в Конституции, ни в федеральных законах. Тот факт, что границы федеральных округов не совпадают с границами экономического взаимодействия субъектов РФ, по мнению некоторых исследователей, должен обеспечить независимость полномочных представителей Президента в этих округах от региональных элит и подчеркнуть принципиальную новизну созданного управленческого звена.
Полпреды и федеральные округа, как определенные структуры предназначались на роль «важных элементов вертикали власти» и «инструментов усиления властной конструкции».[18] В настоящее время функции полпредов в федеральных округах можно свести к трем основным: надзорно-контрольная, организационная и посредническая.
Второй шаг на пути реформирования российской государственности был связан с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, что стало одним из наиболее существенных моментов федеративной реформы. Президентом РФ В. В. Путиным подписан Федеральный закон от 5 августа 2000 г. 113-Ф3[19] «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым членами Совета Федерации становятся представители законодательного и исполнительного органов власти субъекта РФ. Представитель от законодательного органа избирается законодательным органом региона на срок полномочий этого органа, а представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается главой региона на срок его полномочий. Таким образом, в результате реформы из состава Совета Федерации были выведены региональные лидеры и заменены представителями законодательной и исполнительной власти субъектов.[20] Эта мера входила в состав инициатив В. В. Путина, отражающих линию, связанную с укреплением вертикали власти, а в более широком плане — с укреплением государства.
Впоследствии Федеральным законом от 16 декабря 2004 г.[21] 160-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» стало предусматриваться, что полномочия сенатора могут быть досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение).
Следующим шагом стало закрепление в правовых нормах порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных собраний, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными. Речь идет о внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г.[22] 184-ФЗ, в ст. 3.1 и 29.1 которого появились пункты о порядке и основаниях отрешения Президентом РФ от должности высшего должностного лица субъекта РФ и о порядке и основаниях роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.[23] Затем этот курс был перенесен на муниципальный уровень. Глава муниципального образования (выборное должностное лицо) отстраняется от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ.[24]
Дальнейшим направлением реформ центра явилось распределение компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти в рамках их совместной компетенции. Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» образована специальная комиссия, результатом работы которой стало принятие ряда федеральных законов, закрепивших концепцию разграничения компетенции между федеральным центром и регионами.[25]
У федерального центра появилась возможность посредством принятия федеральных законов или внесения изменений и дополнений в уже действующие федеральные законы расширять или сужать компетенцию субъектов федерации. Это привело к концентрации полномочий на федеральном уровне, вплоть до исключения из компетенции регионов целых групп общественных отношений, отнесенных Конституцией к совместному ведению.[26]
В итоге в ходе федеральной реформы было положено начало стабилизации законодательной базы федеративных отношений, осуществлено более четкое разграничение полномочий между центром и субъектами федерации, определено бюджетное обеспечение их реализации. Но при этом в ходе укрепления вертикали власти в 2000-2003 гг. произошло, как представляется, избыточное усиление централизации, была нарушена ее мера, изменился баланс сил между центром и регионами в пользу центра.
Седьмой этап (с сентября 2004 г. по настоящее время) — дальнейшая централизация и унитаризация. Наиболее активная стадия преобразований началась осенью 2004 г. Она была связана с принятием пакета президентских законопроектов по переходу к новому порядку избрания глав субъектов федерации, а также с усилением пропорционального элемента в формировании законодательных органов субъектов федерации.
Федеральный закон 159-ФЗ от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав к права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» закрепил порядок наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ.[27]
Эта мера не соотносится с принципами федеративного устройства государства. С отменой прямых выборов глав субъектов РФ произошло сужение избирательных прав граждан, утрачиваются федеративные начала и формируется модель унитарного государства и т. п.
Федеральный закон 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» подписан 31 декабря 2005 г.[28] Вносимые им изменения в ряд законодательных актов предусматривали передачу органам власти субъектов федерации значительной части соответствующих полномочий или возможность их участия в осуществлении отдельных полномочий федерации по предметам совместного ведения.
Однако проведенный анализ положений этого закона показал неадекватность многих из них, а также неотработанность механизма реализации новой схемы разграничения компетенции. С точки зрения совершенствования федеративных отношений общий итог трудно считать сколько-нибудь результативным. Не была создана сбалансированная схема взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов, не удалось преодолеть отстраненность субъектов федерации от реализации еще ранее закрепленных за ними полномочий.
Следует упомянуть и о подписанном Президентом РФ 29 декабря 2006 г. Федеральном законе 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».[29] Всего таких актов оказалось двадцать шесть. Осуществление ряда полномочий федерации, в том числе в сфере образования, охраны здоровья, занятости населения, охраны памятников истории и культуры народов РФ, передавалось органам власти субъектов РФ. При этом соответствующий федеральный орган исполнительной власти наделялся правом согласовывать структуру органов исполнительной власти, назначать и отстранять от должности руководителей и должностных лиц органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих эти полномочия. Таким образом, можно говорить о формировании жесткой системы контроля федерального центра за осуществлением данных полномочий субъектами РФ.
В рассматриваемых хронологических рамках развитие российского федерализма носило волнообразный характер, имело свои пики подъема и спада децентрализации и централизации власти и управления. На каждом из этапов эволюции была или избыточная децентрализация, или избыточная централизация. Однако ни на одном из них концептуально не осмысливалась и не решалась задача достижения их оптимального сочетания.
Исследование развития российского федерализма показывает, что формирование эффективной модели федеративного устройства предполагает, во-первых, системный подход к осмыслению и решению этой задачи, во-вторых, ориентацию различных уровней власти на взаимодействие и поиск компромиссов в рамках равноправного диалога и, в-третьих, взаимное стремление федерального центра и субъектов федерации к обеспечению оптимального сочетания принципов централизации и децентрализации власти.
2.2 Проблемы федеративного устройства Российской Федерации и возможные пути их решения.
При анализе России, как федерации следует признать, что не все признаки федеративного государства, даже конституционно закрепленные, в Российской Федерации воплощены в полной мере. Многие считают Россию сегодня полуфедерацией. Они отмечают широкое присутствие унитаризма и конфедерализма. Среди проблем, нерешенность которых тормозит становление федерализма, можно назвать расширение асимметрии Российской Федерации и принципа неравноправия, нерешенность вопросов разграничения предметов ведения и полномочий и отсутствие действенного механизма публично-правовой ответственности.
Усилия российских государственных деятелей, политиков, законодателей должны быть направлены на то, чтобы Россия приобретала больше общих черт с классическими федерациями, в том числе в вопросах организации федеральной власти, распределения полномочий между центром и субъектами, регулирования статуса членов, учета их прав и законных интересов.
Федерализм имеет собственные и неотъемлемые принципы организации и функционирования. Для успешного развития системы федеративных отношений в государстве необходимым условием является соблюдение большинства из них.[30]
Я попытаюсь проанализировать проблемы реализации некоторых основополагающих принципов федерализма в Российской Федерации и показать, каким образом данные принципы федерализма могли бы быть реализованы при строительстве истинного федерализма в нашей стране.
1. Добровольность образования единого государства и равноправие субъектов федерации в отношении федеральной власти и между собой.
В России федерация была образована «сверху»: субъекты выделялись на ее территории с последующим их утверждением федерацией. В Российской Федерации субъекты обладают наименьшими правами по сравнению с классическими федерациями, где субъекты пользуются широкими полномочиями. Только положение российских республик приближается к общепринятому положению субъектов федераций, тогда как положение краев, областей, автономных образований пока отличается в сторону уменьшенных полномочий. Таким образом, названный принцип в Российской Федерации не реализован. Весь договорно- конституционный процесс возникновения новой федерации должен идти снизу вверх: не центр расширяет права субъектов федерации, а они вручают их центру; субъекты федерации выступают источником образования федерации и ее суверенитета.
2. Наличие гражданского общества.
Данный принцип является жизненно важным для идеи федерализма. Под гражданским обществом понимается политическое и общественное устройство, при котором государство обрамляет общество, но одно коренным образом отделено от другого.
Хотя Конституцией Российской Федерации провозглашено, что носителем суверенитета и источником власти является народ, реально общество, как таковое не обладает той полнотой власти, которая находится в руках у правительства. Говорить о гражданском обществе и правовом государстве пока не приходится, поскольку права человека и гражданина повсеместно нарушаются.
Данный принцип не может быть реализован за небольшой промежуток времени. У российского народа должны сформироваться определенные понятия и сознание того, что именно он является единственной властью в государстве, это должно стать культурной, политической, правовой традицией. Только потом можно говорить о построении истинно федеративного государства в гражданском обществе.
3. Единое правовое пространство, верховенство федеральной конституции и законов на всей территории государства.
Выполнение данного принципа, особенно в многонациональных и разнообразных по своим региональным, историческим или традиционно-культурным условиям государствах, означает наличие подлинного федерализма. В России устои федерализма не обеспечиваются уважением к закону и безусловным законопослушанием. Конституция РФ, конституции республик, уставы областей, краев и городов должны стать основными законами для чиновников любого уровня, граждане и руководители обязаны хорошо их знать и выполнять. Законность обеспечивает функционирование властей на любом уровне и взаимодействие их друг с другом. Реальный федерализм, основанный на законе, позволяет органам власти, политическим группам и организациям выражать свои интересы, действовать на различных уровнях политики на благо всего общества.[31]
4. Единый конституционный статус субъектов.
Российская Федерация асимметрична: края, области не обладают такими же правами как республики, хотя конституционно они признаются равными.[32] Формально закрепленное равноправие еще не реализовано в жизни. Асимметричность федеративных отношений порождается тем, что в их основу заложено не территориальное, а национальное деление, что связано с полиэтничностью страны. Некоторые авторы считают, что попытки уровнять всех субъектов федерации выглядят бесперспективными, они способны вызвать новый виток «суверенизации». Асимметричность отношений субъектов федерации отвечает реальным интересам народов, и в этом они видят суть нового федерализма.[33]
По моему мнению, процесс федерализации в России требует решения проблемы асимметричности. Принцип конституционного равенства субъектов — основополагающий, поэтому все суверенные государства — субъекты федерации независимо от размеров, численности населения, национального состава экономического потенциала должны быть полноправны.
5. Территориальный принцип.
Как показывает мировой политический опыт, данный принцип является гораздо более эффективным для создания федеративных государств и, в частности, действует в США. Такой союз значительно стабильнее и прочнее образований «национально- государственного» типа.[34] Россия должна стремиться к значительной децентрализации, при которой властные органы субъектов обладают реальными полномочиями и действительно осуществляют их на своих территориях. Таким образом, одним из решений проблемы территориального устройства Российской Федерации могло бы стать формирование субъектов по территориальному признаку. Одним из важнейших условий должно стать действительное равенство всех субъектов и самостоятельность органов власти субъектов на своих территориях.
6. Разделение властей на уровне федерации и субъектов федерации.
Реализация федеральной власти в России осуществляется на основе принципа разделения властей. Субъекты вправе самостоятельно определять собственную систему органов власти. В России компетенция государства разделена на три группы полномочий: федерации, субъектов федерации, их совместная компетенция.[35] Принцип разделения властей в РФ не действует и, прежде всего, потому, что исполнительная власть в лице Президента обладает чрезмерными полномочиями, законодательная власть существенно ограничена в своей компетенции.
Одной из наиболее сложных задач является создание правового механизма сдержек и противовесов. Я полагаю, что введение и правовое обеспечение реальной системы сдержек и противовесов в РФ во многом улучшило бы уровень взаимодействия властей, предотвратило злоупотребление властью, противоречия между властью на уровне Федерации и субъектов.
7. Разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами.
Чтобы успешно функционировать, каждая федеративная система должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством центрального правительства и федеративных единиц и конкуренцией между ними, причем вышестоящим органам власти должны быть делегированы, только те политические, экономические и иные функции, которые не могут с той же эффективностью выполняться нижестоящими органами. В философии федерализма именно принцип субсидиарности играет роль противовеса, нейтрализует опасность режима личной власти или бюрократической диктатуры.[36]
Очень важным для федерализма в политическом режиме является наличие политической культуры общения властей. В тех ситуациях, когда компромиссы на региональном уровне становятся невозможны, федеральное правительство может быть приглашено для поиска согласованных решений. Либо должно взять на себя функции по временному управлению территориальным ресурсом в целях обеспечения общенациональных интересов.[37] Вопросы каждодневного управления федеративным государством еще далеко не разрешены на уровне нашего законодательства и внутригосударственной практики.
Здесь можно выделить две проблемы.
Первое — проблема единства системы исполнительной власти Российской Федерации и деятельности государственных подразделений государственных органов федеральной власти.
Второе — порядок реализации совместных полномочий федеральными и региональными органами исполнительной власти. Одним из решений проблемы может стать заключение соглашений между органами власти Федерации и ее субъектов по максимально возможному кругу конкретных полномочий. С.М. Шахрай, в частности, подчеркивает, что речь идет не о передаче самих полномочий, а лишь права на их осуществление.[38]
Наличие предметов совместного ведения федерации и ее субъектов является вполне типичным явлением в федеративных государствах мира. Сфера совместной компетенции — это ни что иное, как результат компромисса между федеральной и региональной властями.
8. Передача части полномочий на уровень местного самоуправления.
Одним из важнейших механизмов реализации устоев федерализма является развитое местное самоуправление. Ограничивая произвол региональных властей, федерализм и местное самоуправление гарантируют устойчивость режима демократии.
Согласно Конституции РФ и федеральным законам в ведении органов местного самоуправления местного самоуправления в РФ находится широкий круг вопросов. Органы местного самоуправления независимы от федеральных органов и органов субъектов Федерации. Но, фактически, многие положения законодательства не выполняются, и реально местное самоуправление не обладает широкими полномочиями. Кроме того, нет твердой финансовой базы, обеспечивающей большую самостоятельность органов местного самоуправления.
Я считаю, что в нынешних условиях в России многие вопросы местного самоуправления необходимо дорабатывать. В частности, возможно, увеличить полномочия органов местного самоуправления, при этом усилить контроль со стороны органов государственной власти субъектов Федерации или федеральных органов. Необходимо также принять во внимание систему государственных компенсаций и дотаций, используемую во многих федеративных государствах, которая обеспечивает твердую финансовую базу и, следовательно, большую самостоятельность органов местного самоуправления.
9. Основные механизмы федеративной системы.
Одним из важнейших шагов Российской Федерации должно стать обеспечение взаимодействия составляющих системы федеративных отношений. Это:
– договорный подход;
– плюрализм институтов правления;
– конституционное правление;
– состязательность как способ урегулирования и разрешения конфликтов;
– активное участие граждан в общественной деятельности;
– установление моделей взаимоотношений, присущих открытым обществам;
– способность к реформированию в условиях сложноорганизованного общества;[39]
– создание единого экономического, социального и правового союза.[40]
Именно в этих элементах заложена сущность федерализма. Можно также добавить, что федерализм – это не просто форма правления; это метод решения проблем, образ жизни. Создание и сохранение его зависит от общих знаний и умений всех граждан федерального общества.
Заключение
Россия сегодня переживает сложный период, связанный с множеством политических, этнических, конституционных и социальных проблем. Я считаю, что подобные проблемы разрешимы при наличии действенной модели федерализма. Усилия российских государственных деятелей, политиков, законодателей должны быть направлены на то, чтобы Россия со временем имела гораздо больше общих черт с классическими федерациями, в том числе в вопросах организации федеральной власти, распределения полномочий между центром и субъектами, регулирования статуса членов, учета их прав и законных интересов.
Таким образом, можно сделать ряд выводов, которые могли бы стать важными для решения проблем федерализма в Российской Федерации.
В федеративном государстве объединение инициируется только самими территориями и их гражданами.
Главной властью в государстве должна стать власть народа – граждане должны осознавать, что именно народ образует государство, а органы государственной власти лишь наделены определенными государственными полномочиями. Активное участие граждан в общественной жизни также способствует развитию федеративных отношений. Цель федеральной Конституции и конституций (уставов) субъектов федерации — права и свободы граждан, гарантии этих прав.
Конституция Российской Федерации должна действительно стать высшим законом государства. В ней необходимо закрепить не только основы государственных отношений и основные принципы федерализма, но и правовые гарантии реализации данных принципов.
Перед современной Россией стоит задача: найти собственный путь развития федеративных отношений, не копируя опыт других стран, но учитывая менталитет как всего народа, так и составляющих его отдельных региональных и этнических общностей.
Список использованных источников
1. Конституция Российской Федерации принята 12 декабря 1993г.//Российская газета, № 7(4831), 21 января 2009.
2. О животном мире. Федеральный закон от 22 марта 1995 г. № 52-ФЗ//СЗ РФ. 1995. № 17 ст. 1462
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184 — Ф3 //СЗ РФ 1999. № 42 ст. 5005
4. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральный закон от 29 июля 2000 г. №106-ФЗ // СЗ РФ 2000. №31 ст. 3205.
5. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 4 августа 2000 г. №107-Ф3 // СЗ РФ 2000. №32 ст. 3330.
6. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. №113-Ф3 // СЗ РФ 2000. №32 ст. 3336.
7. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав к права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. №159-ФЗ //СЗ РФ. 2004 №50 ст. 4950.
8. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный законот16 декабря 2004 г. № 160 — Ф3 //СЗ РФ. 2004 № 51 ст. 5128
9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ //СЗ РФ. 2006 №1 ст. 10.
10. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. №258-ФЗ // Российская газета — федеральный выпуск №297. 2006.
11. О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР. Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75 //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991 № 34, ст. 1146.
12. О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Указ Президента РФ от 21 июня 2001 г. №741 // СЗ РФ. 2001№ 26 ст. 2652.
13. О разграничении предметов ведения и полномочий междуфедеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации.Федеративный Договор от 31 марта 1992 г. //Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 67 ст. 898.
14. О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г.//Российская газета от 17 февраля 1994 г.
15. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края//ВКС. 1996. № 1
16. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области//ВКС. 1996. № 1.
Список литературы
1. Баглай М.В. Конституционное право РФ: Учебник для вузов — 6-е изд., изм. и доп. – М.: Норма, 2007. – 784 с.
2. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. – 422с.
3. Доленко Д.В. Политика и территория. Основы политического регионоведения. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2000. – 262с.
4. История Советской Конституции (в документах). 1917-1956 гг./Под ред. С.С.Студеникина. — М.: Госюриздат. 1957.
5. Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. – М.: Юристъ, 2004. – 797с.
6. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. – М.: Арена, 1993. – 320с.
7. Тадевосян Э.В. Федерализм: энциклопедический словарь / Гл. ред. С.Д. Валентей. — М.: Инфра-М, 1997. — 288 с.
8. Государственное устройство Российской Федерации /Отв. ред. М. И. Кукушкин. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА. 1993. – 78с.
9. Государственное право Российской Федерации. Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. – М.: Юрид литература, 1996. – 584 с.
10. Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирований отношений нового типа.// Государство и право, 1994. — №3.
11. Бокова С.В., Чувахина Т.Г. Конституционные основы американского экономического федерализма и современная практика. // США: Экономика. Политика. Идеология, 1992. — №1.
12. Бухвалъд Е. М., Игудин А. Г. Новые подходы к регулированию межбюджетных отношений в России // Федерализм. 2008. № 2.
13. Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм.// Полис, 1995 — №5
14. Филиппов В.Р. Договорная федерация и эксклюзивная этничность // Федерализм. 2008. №4.
15. Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм. 2002. №3.
16. Медведев Н.П. Федеративный договор и органы власти в российском государстве // Регионология. 1992. №1.
17. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №9.
[1] Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. – М.: Арена, 1993. – С.75.
[2] История Советской Конституции в документах. — М., 1957. — С. 102—103.
[3] СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3010.
[4] Бельский И.С. Конституционное право России. М. Зерцало. 2005. С. 93
[5] СЗ РФ, 2000, № 25, ст. 2728
[6] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края//ВКС. 1996. № 1; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области//ВКС. 1996. № 1;
[7] Федеральный закон от 22 марта 1995 г. (24 апреля 1995 г.) № 52-ФЗ «О животном мире»//СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462; Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» с последующими изменениями и дополнениями//СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823
[8] Конституционное право. Учебник для вузов. Под ред. А.И. Масляева. М., Юристъ, 2004. С.214
[9] Доленко Д.В. Политика и территория. Основы политического регионоведения. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2000. С. 232
[10] Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск: Наука, 2005. С. 60.
[11] Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. 9. С. 3—7.
[12] Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75 О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 34, ст. 1146.
[13] О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР: указ Президента РФ от 22 августа 1991 г. 75 // Рос. газ. 1991. 31 авг.
[14] Медведев Н.П. Федеративный договор и органы власти в российском государстве // Регионология. 1992. 1. С. 10.
[15] Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм. 2002. 3. С. 159—175.
[16] Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан. – Рос. Газ. от 17 февраля 1994 г.
[17] Филиппов В.Р. Договорная федерация и эксклюзивная этничность // Федерализм. 2008. 4. С. 185—186.
[18] Лысенко В.Н. Губернаторы: выбирать нельзя назначать // Казанский федералист. 2004. 3. С. 43.
[19] О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 5 августа 2000 г. № 113 — Ф3// СЗ РФ от 7 августа 2000 г., № 32, ст. 3336.
12 О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 5 августа 2000 г. 113-Ф3 // СЗ РФ 2000. 32. Ст. 3336.
[21] О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от16 декабря 2004 г.. № 160 — Ф3 //СЗ РФ, 2004, № 51, СТ. 5128
[22] Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 1999 г. № 184 — Ф3 //С З РФ, 1999, n 42, ст. 5005
[23] О внесении изменений и дополнений В Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: федер. закон Рос. Федерации от 29 июля 2000 г. 106-ФЗ // СЗ РФ 2000. 31. Ст. 3205.
[24] О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федер. закон Рос. Федерации от 4 августа 2000 г. 107-Ф3 // СЗ РФ 2000. 32. Ст. 3330.
[25] О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: указ Президента РФ от 21 июня 2001 г. 741 // СЗ РФ. 2001. 26. Ст. 2652.
[26] Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. С. 302—306.
[27] О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав к права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: федер. закон Рос. Федерации от 11 декабря 2004 г. 159-ФЗ //СЗ РФ. 2004. 50. Ст. 4950.
[28] О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: федер. закон Рос. Федерации от 31 декабря 2005 г. 199-ФЗ //СЗ РФ. 2006. 1. Ст. 10.
[29] О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: фе-дер. закон Рос. Федерации от 29 декабря 2006 г. 258-ФЗ // Рос. газ. 2006. 297.
[30] Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм.// Полис, 1995 — №5 – С.106-115
[31] Бухвалъд Е. М. Федеративная реформа и изменения в системе полномочий субъектов Федерации и муниципалитетов в области инвестиционной и инновационной политики // Роль субъектов Федерации в формировании инновационной модели развития экономики России. М.: Институт экономики РАН, 2007. С.
[32] Государственное право Российской Федерации. Под ред. О.Е. Кутафина. Учебник. — М.: 1994, т.2 — С. 13
[33] Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. – М.: Юристъ, 1996. – С. 347-350
[34] Там же – С. 235-239
[35] Государственное устройство Российской Федерации. Отв. Ред. М.И. Кукушкин. Учебник. – Екатеринбург: 1993. – С. 14
[36] Федерализм: Энциклопедический словарь. — М.: ИНФРА-М, 1997. – С. 258-259
[37] Бухвалъд Е. М., Игудин А. Г. Новые подходы к регулированию межбюджетных отношений в России // Федерализм. 2008. N 2. С. 109.
[38] Бокова С.В., Чувахина Т.Г. Конституционные основы американского экономического федерализма и современная практика.// США: Экономика. Политика. Идеология, 1992. — №1. – С. 112
[39] Конституция РФ, 1993, ч.4 ст.5
[40] Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирований отношений нового типа.// Государство и право, 1994. — №3. – С. 49-59
www.ronl.ru
